1 地方立法后评估制度概述

1.1 国外地方立法后评估制度概述

目前一些法治水平较高的国家的地方立法后评估制度已较为成熟,英国与德国分别作为英美法系和大陆法系的代表,都已将立法后评估作为立法中的重要环节,并且多以一项评估制度对多种类别立法进行评估,因此国外并没有对单独的某项或某一类别的法规进行评估的案例,而是体系化、制度化的评估。因此国外立法后评估制度整体的研究,对于我国地方体育立法后评估很有指导意义。

1.1.1 英国立法后评估制度

英国自20世纪70年代以来,注重行政改革,呼吁以私营部门的管理理念及管理方法替代官僚体制化严重的行政管理模式,将英国政府从重视管理过程的行政模式和僵硬的上下级服从中解放出来。1979年撒切尔夫人就任英国首相,采用了新的政策对英国政府机构进行改革,即“雷纳评审”。“雷纳评审”从绩效的角度对各个部门进行评审,将低效率和不必要的政府行为进行调整或消除。其后,梅杰政府和布莱尔政府又相继出台政策以提高政府效率和公共服务质量。以上改革作为英国立法后评估制度逐渐建立的背景,表明了英国政府在评估工作中更注重绩效的衡量。

英国在进行立法后评估的初期将重心放在了经济领域,出台了包括《减少国家对经济干预和执行法案》《放松负担白皮书》《促进商业发展而不是设置障碍白皮书》等政策法规,通过在各部门设置专员对与经济发展和影响企业发展的法规进行规制。2001年颁布的《规制改革方案》代表了其立法后评估制度的成熟,2006年英国政府再次颁布《立法规制方案2006》^[1]对立法后评估制度进行了深化,在添减程度、时限以及评估主体等部分都做了更进一步的规定。

英国立法后评估体系由制度规章、政府机构、民众三部分组成。英国的制度规章作为评估工作的基础,在文本上对自身进行了评估要求,即自我规制之后再对其他行为进行评估。从政府自身角度看,英国政府自“雷纳评审”起就在内阁设立了行政级别较高的政府部门,主要负责减少国家政府对经济的干预,1999年,这一组织更名为“规制影响工作组”,其工作主要是作为评估主体对各政府部门进行评审汇总。英国内阁规定,提交到议会的各项法规政策中须含有各负责部门部长签名的规制影响评价,同时还需要工作组组长定期向议会做工作报告。除政府自身评估外,1998年,布莱尔政府实施了“服务第一”的政策,成立了公民评审小组,让公民作为评估者对政府部门绩效进行测评,构成了上下视角相结合的政府绩效评估体系。《规制改革方案》中要求对重要规则要在开始执行起的3年内进行立法后评估,评估内容包括了健康影响评价,即法案对人类健康能否做出贡献等。英国立法后评估的主要指标包括经济性、效率性和效果性,即英国国家审计署发布的《绩效审计手册》中的“3E”标准^[2]。

1.1.2 德国立法后评估制度

德国作为大陆法系的代表性国家,其立法体系比之其他国家更加完善和成熟,也是较早开展立法后评估工作的国家。德国的立法评估机构主要由联邦政府的内政部负责,其评估方式主要分为立法前评估、伴随性评估与立法后评估,且较为重视立法前评估工作。德国立法评估工作的对象包括所有的法规,也就是不论立什么样的法、不论立法的部门是谁、不论法的重要程度如何都要对其进行立法评估。虽然德国《立法工作指南》中规定法律评估是必须执行的程序,但却并没有强制性的立法后评估机制^[3]。德国联邦政府设立了法规评估委员会和执行成本评估委员会以进行立法评估工作,这些部门直属于总理府或内政部,在执行成本评估委员会中主要由高校的专家群体进行评估的具体工作。而在评估中由各部门在立法时和立法后将相关的法规交由评估部门进行立法成本效益分析。因此德国立法后评估工作的主体是由政府组织和专家组共同构成的。

德国立法评估的程序包括:明确立法目标,对立法必要性进行论证,选择替代法案,成本收益分析,作出评估结论。其中立法必要性论证主要对所立法规的合法性和立法前后差别进行论证。而成本收益分析部分,主要考虑创造的社会财富与立法成本的差值是否为正,若社会财富大于立法成本,则立法效益为正,即取得了效益,反之则没有取得效益。

1.1.3 国外立法评估体系对我国地方体育立法后评估的启示

由前文可知,无论是英美法系还是大陆法系,立法评估的工作都受到了极大的重视。我国作为一个正在建设过程中的法治国家,目前对于立法的关注较多,而对于立法后评估的关注及其制度建设还非常不足。我国在建设法治国家的过程中,有必要加强对立法后评估制度的建设,以便更进一步地评估某项立法的法律效果和社会效果,进而提高我国的立法质量和法治水平。地方立法作为我国立法体系的重要组成部分,其立法质量的高低和法律运行的效果也同样需要得到重视。我国体育领域的地方性立法林林总总,其立法质量如何、运行效果怎样、是否得到及时修订等诸多问题并未得到十分系统具体的评价,因此建立系统、完整的立法后评估体系就十分必要,通过完善的立法后评估制度,可以对某项地方体育立法的运行效果给出科学的评价,然后对其作出坚持、修订或废除的处理。体育实践是鲜活和不断变化的,对其进行规制的法律必须不断适应社会的发展,因此对立法的后评估也就必须持续进行,才能让体育实践运行在法治的轨道之上,也才能让地方体育立法促进体育的发展,而非形成阻碍。

1.2 国内地方立法后评估制度概述

我国对于立法评估有许多种不同的称谓,如立法回头看、地方立法质量评估、立法效果评估。我国立法评估的名称多是通过国外评估名称的直译方式而确定的。我国的立法后评估起步晚于欧美日等国,并且是以“再制度化”的形式而非完全绩效评估的评估模式出现的。主要是地方人大及相关部门对地方性法规的合法性、立法有效性进行的审核评估工作。我国地方立法后评估自2004年始至今已有十余年的时间,但却始终缺乏完整的评估体系。由于我国具有立法权的省市众多,根据2015年3月15日《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》规定,设区市的人大及其常委会具有制定地方性法规的权力,因此日渐扩大的立法权限决定了名具特色的地方立法将日益增多。综上可得,我国目前需要将繁杂的地方立法评估体系进行归纳和总结,以便于创造制度化的立法后评估体系,从而面对各种不同类型的法律法规。

1.2.1 甘肃地方立法后评估制度分析

甘肃省于2004年至2013年由人大常委会法工委组织开展了对《甘肃省烟草专卖若干问题的规定》等各类地方性法规的立法后评估工作,构建了完整的立法后评估制度。由专家学者及法规影响的主体共同组成了评估小组,因而对构建具有普适性的地方立法后评估制度有较好的指导意义。

甘肃省结合实际情况及学者研究两个方面,构建出了包含评估标准、评估方法和评估程序三部分的评估体系。其中主要工作是由甘肃人大法工委联合被评估法规相关部门对立法年代较久的(已有10年立法时间但未进行过修改)法规进行评估。评估主要采用了问卷调查(包括纸质问卷和网络问卷)、实地调研、听取汇报、专题座谈的方式收集了相关材料。最终以报告的形式对评估进行了总结,决定对该法规修改与否。从地方立法后评估这一过程对立法的过去进行了总结,对未来的发展进行了规划,对立法起到了积极的作用。

甘肃省对地方性立法的后评估,以法理、实践、技术、实效四个方面作为标准,并采用了百分制要素计分。对立法条件、目的和依据(10),法制统一(15),制度设计和权力配置(25),地方特色(10),可操作性(15),技术规范(10),公众参与(5),法规的现实适应性(10)八个要素共39项进行计分^[4]。综合以上可知,甘肃省立法后评估主要从文本质量和实施绩效两个方面进行。在通过以上详尽缜密的评分表及实地调研后,由甘肃省人大常委会法工委立法后评估组作出相关报告。报告包含:评估背景及方法的介绍,对实施效果和文本的评估意见以及评估结论与启示。在报告中,可以发现对于不同类型的地方性法规的评估重点是不同的,即根据调整对象的不同会对实施绩效和文本评价在报告中所占比例有所差别,而并非完全按照统一的评估要素评分表进行评分,实施性较强的法规在评估中需要对实施结果进行更多的评估工作,需要相关数据的调研;而文本评估问题较多的法规可考虑直接使用评估要素表进行打分。

1.2.2 上海市立法后评估报告分析

上海市自1979年开始行使地方性法规制定权,至2008年共有142件现行有效的地方性法规^[5]。然而再精密的立法也无法完全满足社会发展的需要,随着经济和社会的迅速发展,法律始终需要不断改进和补充。上海市于2009年以课题形式组织大量学者及部分立法执法相关部门的专家组成评估小组,对当时上海市142部现行有效的法规进行了立法后评估,并作出了详尽的评估报告。

上海市的立法后评估于2004年就已经开始,由上海市人大组织对多部地方性法规进行评估,属于我国较早开展立法后评估的城市。在2009年新开展的地方立法后评估中主要评估者是学者,但学者组织在评估量较大、课题时间紧张的条件下只能采用归纳共性的方法,并且对立法对象的相关信息收集不能像行政部门一样完整详尽,因此难以面面俱到。但2008年的立法评估中采用了对民众的问卷调查,使地方立法后评估的评估主体呈现了多元化的状态。这一次的评估对象选取了上海市全部的地方性法规,这样的评估有助于对上海市地方立法状态进行全面总结,对全国的地方立法以及地方立法后评估都有着很强的借鉴意义。在此次评估中上海市采用了执法机关评估反馈、不同领域专家“三三制”打分、司法文书检索、单项指标分类评估等多种方式,较为综合地运用了各种评估方法^[6]。上海市在评估的标准确定上采用了合法性、适应性、操作性、绩效性、特色性和参与性原则,依此构建的评分表主要对法规质量和法规实施效果两方面进行了评价。而其中除绩效性一点,其他五项原则都属于法规质量考量,即文本方面的评估。评估出现了法规文本与实效都较高、文本较低实效性差、文本较高实效性低和文本较低实效性高四种情况,这样的结果为人大及地方政府改进或废除法规提供了依据。

上海市地方立法后评估将142件地方性法规按类别分为人大工作和基层政权建设类法规、经济管理类法规、科教文卫类单项法规等七大类,同一类的法规以相同的指标进行评估,从而得出易于比较和排列的评估结果。其中有关体育的地方性法规共两件,归为科教文卫类法规,主要从合法性和可操作性的角度进行评估。

1.2.3 国内立法后评估模式对地方体育立法后评估的指导

地方立法后评估的实践对于我国整体的立法后评估体系建设和体育方面的立法后评估实施都具有极为重要的探索意义。无论上海还是甘肃,立法评估都由人大发起,由人大组织相关专家学者进行评估。评估标准可以参考已有的评估标准,包含了合法性、可操作性、地方特色、实施效果等。

2 地方体育立法后评估体系构建

由英国、德国以及国内甘肃和上海两省市的立法后评估案例可以看出,各地的立法后评估方法各不相同但也存在共同点。因此通过归纳综合,将不同个案中的共性找出,再融合地方体育行业特点,则可以构建具有普适性又符合体育特殊性的立法后评估体系。在目前可知的立法后评估体系中,包括了对评估主体、评估对象、评估标准、评估方法及评估过程的规范。

2.1 地方体育立法评估主体

评估主体是评估活动的发起者,也是立法后评估活动的监督者和具体执行者。立法后评估根据评估者的不同可分为内部评估和外部评估,英国、德国以及甘肃的立法后评估形式都属于内部评估,即由具有立法权的国家机关进行评估,这样的评估主体对于法律法规的具体执行情况了解更为透彻,认识更为深刻,但却难免会出现对自身评估不够客观的情况,而上文中主要采取外部评估的上海市则恰恰相反,评估虽较为中立却在获取评估信息的能力上有所欠缺。因此在地方立法评估中应构建内外结合的多元化评估主体结构。

我国体育行业立法是按照地方政府在实际工作中发现问题、提出问题、制定方案,最终向人大提出立法建议的过程进行的。也就是说立法者虽然是地方人大,但具体执行者始终是地方体育行政部门,并且在发现问题和提出解决方案时要从民众对于社会体育的开展、商家对体育产业的看法、运动员对于体育竞技是否满意等多角度进行了解,再参考大量人文社科及自然科学等不同学科体育学者的意见。因此虽然可以确定地方体育立法主体为地方人大和地方政府与体育行政部门,但如果对于其利益相关者不予考虑是不够恰当也不符合立法后评估主体选择的原则的。

因此地方体育立法后评估主体应该由地方体育立法机构(地方人大与地方政府)发起与组织执行,相关体育行业与法学专业专家学者为主要评估者,社会民众及其他体育相关人员为评估参与者,从而组成多元化的体育立法后评估主体结构。

2.2 地方体育立法评估对象

从前文的归纳可发现,地方立法评估对象包含了对地方性法规和政府规章的评估以及对立法评估方案自身的评估,其中优先考虑的是立法时间较久且长时间未经修改的法规。

由德国以及上海的评估制度可知,地方立法后评估对象应适用于全部规范性文件,但在我国目前并没有法定的地方立法后评估组织,一般的评估形式分为全面性评估和单一法规评估,即人大发起对某一处或某一类的全部地方性法规进行评估和政府部门对某些单一规章进行评估两种评估方式。目前,我国地方体育立法包含地方性法规、地方政府规章、规范性文件等类型,并且立法类型根据调整对象不同,分为了体育综合类、全民健身类、体育产业和市场经营、体育场地设施、体育项目活动、体育竞赛管理、青少年与学校体育、运动员管理与保障、特殊人群及其他共10类^[7]。可见我国地方体育立法覆盖面较广、立法角度较多,因此在选择评估对象时应从立法的可评估性、立法类别和立法时间三个角度进行选择。

不同的评估对象决定了评估主体和评估程序的不同,因此在构建普适性的地方体育立法后评估制度时首先应考虑评估方法的包容性和多样性,在评估时应根据立法类型设计评估方案,优先选择具有代表性和立法时间较久的法规(3年以上未经过评估)。另外,绩效评估也是地方体育立法评估需要考虑的重要内容之一。

2.3 地方体育立法后评估标准

在选择地方体育立法后评估标准时,首先应界定地方体育立法的概念。我国目前的地方体育立法大多是地方立法部门根据地方体育发展需要,依据宪法、体育法等上位法进行的补充立法,是有利于本地体育事业发展的规范性文件。地方体育立法具有对上位法的细化功能、并有可操作性、探索性、广泛性的特点。在上述地方立法后评估案例中,除英国的“3E”标准外,各地的评估标准都包含了合法性、可操作性,这两项评估指标与地方体育立法相吻合,应作为地方体育立法后评估的评估指标。

合法性。合法性评估也就是立法的“合法律性”。其包括合宪性和下位法不得与上位法相冲突。合宪性,即为地方体育立法必须符合我国宪法的有关规定和精神。地方体育立法大多是对《体育法》及其他上位法进行细化、具体化的结果,或者是在上位法的立法精神和范围内的探索性立法,但这些下位法不得与上位法相冲突是必须坚持的基本原则,否则会造成法律效力层级的混乱,从而影响法律的适用。当然,除了合法性之外,合理性也是对某些法律法规尤其是行政性法规进行评估的重要原则。

可操作性。地方体育立法后评估的可操作性首先体现在有效实施的技术层面,即立法是否在体育发展中易于推行。并且由于后评估是对于立法本身的评估,因此第二点要考虑的是立法文本结构是否合理,逻辑思维是否清楚。体育立法的初衷主要是弥补具有地方特点的体育发展中出现的漏洞,对体育产业、竞技体育等进行规范,对社会体育起指导和促进作用,因此在操作性评估中应该优先考虑政策法规文本中赋予客体的权利与义务是否得当,是否起到对体育行业权利与义务规范性补充的作用。可操作性评估,在社会发展与体育发展十分迅速的今天,应该是与时俱进、不断改变的。

除以上两点外,根据立法法规定:地方体育立法具有地方特色,因此要考虑立法的特色性,其中包括了对地方特色的评估以及对体育行业的特殊行规和体育发展特点的评估。我国地方体育立法按区域可划分为东部、西部与中部,其中东部立法数量最多,覆盖范围最广,起引导性作用;西部立法数量较少,法律位阶较低,立法中包含了地域特色的地方性法规如《青海省外国人登山管理条例》。同时体育立法由于行业发展具有内部规则行业化、民众参与自主化等特殊性,所以在立法中要考虑是否与体育发展特点相吻合。在立法后评估中也要对立法是否具有体育发展特点及地方特点进行相应的评估。

地方体育立法根据可操作性的强弱,可决定是否进行绩效评估,即创造收益和立法成本的比较。通过对各地立法后评估的总结可以发现,对于绩效的评估是尤为困难的,首先立法后评估的绩效性评估主要借鉴国外的政策评估,对于立法成本和立法收益的核算是需要长时间与大量的统计工作的,而且很多关于社会体育的立法还具有较强的广泛性,所以对相关立法更难做到全面的收益评估。因此对于地方体育立法的评估可考虑成本效益分析法等较成熟的定量评估方法。

2.4 地方体育立法后评估方法

地方立法后评估方法主要是指评估主体对所选地方性法规、规章进行立法后评估时使用的手段与技巧,包括了评估工具、评估方式以及评估角度的选择^[4]。地方体育立法后评估作为一种法律实践,其评估方法应具有规范性、客观性和科学性。国外多使用成本效益分析法,国内则较多以社会实证调查结合成本效益分析的方法进行。

由于体育立法本身的行业性,应在评估方法上区别对待。体育产业、竞技体育类法规可以采用实地分析的方法去评估立法效果,结合绩效评估的方法,将行政部门立法与执法的成本与立法后产生的实际效益或者立法后执行有效案例加以对比,以对法规进行评估。对于社会体育相关法规的评估则可以根据时间的推移进行文本评估及社会调查来进行,如在《全民健身条例》推动下,社会参加体育人员增加的比例则可以做为评估依据。

综上,地方体育立法后评估首先应由法学专家进行文本评估;其后根据立法类型的不同,通过社会实证调查法收集相关资料确立立法成本和收益,并根据立法收益是否可量化考虑是否选择成本效益分析法进行评估。所以立法后评估方法应该根据被评估法规的类型,分层次系统化地加以选择实施。

2.5 地方体育立法后评估过程

地方立法后评估是一项有顺序的多项任务的集合工作。从宏观角度上,可以理解为立法程序中的一部分,作为地方立法反馈机制而存在,发挥承上启下的作用;从微观角度上,地方立法后评估是由立法启动、立法评估执行和立法评估反馈组成的逻辑性很强的立法程序。

立法后评估在国外已较为成熟,而国内地方立法后评估还未制度化。如德国只需要确认立法后评估的评估原则即可以启动地方立法后评估,而国内要先确认评估主体后再进行评估。我国大多数是由地方人大常委会决定并发起的,立法后评估的启动可分为主动启动和被动启动。主动启动是评估主体根据职权对相关法规启动评估,被动启动是指立法调整对象提出申请,或上级部门提出启动立法后评估要求的情况。地方体育立法后评估目前除非发生重大体育事件,如奥运立法,其余启动形式多以地方人大或政府发起,由体育部门进行实际情况的调研和报告,因此多为主动启动。体育是社会性很强的行业,如果忽略社会主体的参与,将很难民主、公正地进行评估。因此首要的是使评估制度化、部门化,才能更好地接受上级与体育参与者提出的评估要求。从而保证评估的主动性和及时性,保证立法的有效性,维护法律调整对象的利益。并且在立法启动前应该按照立法评估标准制定好包含指标明细和分值的立法后评估评分表。

地方体育立法后评估的执行如法的实施一般,直接目的是立法后评估的实现,终极目的是法能够更好地实施。立法后评估的执行作为评估程序的本体,其主要任务是根据制定的标准收集材料,对所获材料进行信息的整理、筛选,从而从表面现象看到本质。作为实操程度最高的工作程序,评估要做到信息真实、评估客观、快捷及时。地方体育立法后评估的执行应该具化为立法信息收集、地方立法部门调研、地方执法部门调研、地方体育行政机关调研,法律调整对象信息收集及调研、社会调查(以立法调整对象为标准进行选择)、整理材料、按照标准筛选汇总信息并删除无效材料、统计材料并按照计分表打分、特殊情况备案、得出评估结论等流程。通过以上流程可以较为全面地对地方体育立法的信息从上而下进行汇总,并按照评估前制定的立法标准进行量化统计,以得出客观真实的立法后评估报告。建议体育立法后评估的执行主体由人大立法部门、地方体育行政机关工作人员及具体体育事务工作者共同执行,这样能尽量避免人大立法部门对体育行业专业知识的欠缺而导致评估失准。

地方体育立法后评估的反馈是立法反馈系统的程序内部再反馈,多以报告和法的文本修改两部分组成,根据主体的不同呈现为政府报告和学术报告。在政府报告后会伴随立法修改,从而实现了立法后评估的实效性,学术报告是对当前法的修改提出可操作的建议,并为后续立法做出保障。以上海为例,立法后评估报告可分为整体评估与单项评估两部分,既对上海市立法的整体情况进行总结,又对每部法的特殊性进行评价。体育立法的反馈必然也伴随着老旧法的修改,而目前应该做的是建立健全立法修改部门,建议地方体育行政部门的法规处(科)设立专家库,广纳体育类专家和法学类专家的意见,定期进行立法评估的意见收集并上交相关立法部门,从整体与单项法规两个角度进行立法后评估的评估反馈,以便对不合理与不符合时代特点与体育特点的法规及时进行修改和清理。

综上可知,地方体育立法后评估体系为:由地方体育立法机构(地方人大与地方政府)根据地方体育行政部门或社会需要发起评估。地方体育立法后评估由体育行政部门和体育专家具体操作执行,具体过程包括对体育法规文本的搜集,对体育法规约束对象和体育参与者信息的汇总、收集、整理、筛选,然后由体育学和法学专家根据合法性、可操作性、特色性和绩效性等原则制定评估量表并打分,出具书面报告。地方体育立法后评估结果由地方体育行政部门对人大和社会进行公开报告,并由人大决定和执行对原有地方体育立法的立、改、废。

3 结语

地方体育立法后评估是具有体育行业运行及发展特点的地方立法后评估,因此在地方体育立法后评估的体系构建中更应考虑体育和地方特色这两点要素。体育最明显的特殊性为对于身体的训练,而上升到体育法应具有的特殊性时应该考虑的是这种身体的训练行为与社会、经济发展的关联性,而在细化到地方体育立法时,应该厘清身体训练的行为与地方经济发展状况、社会接受水平及民族特色的关系。本文虽然初步构建了地方体育立法后评估的体系,但仍难将体育特色和地方体育立法后评估更进一步地结合,笔者将在后续的研究中进一步深化。

参考文献