1 我国体彩监管中的矛盾关系

根据府际关系理论的相关研究,我国体彩监管府际关系有三种(垂直、水平和斜向),其中占主导地位的有两种:垂直型府际关系即上下级体育部间的关系和水平型府际关系即体育部门与同级其他部门之间的关系。

1.1 我国体育彩票监管中的垂直矛盾

依照相关法律规定,财政部、国家体育总局、地方财政部门和地方体育部门共同分工负责我国体育彩票发行、监督与管理。而这一管理过程中,最主要的垂直府际关系是体育部门上下级之间的关系,当前,垂直型体育彩票部门之间相处的原则是垂直分工、共担责任、均享利益,不能只承担责任却没有利益分配,也不能只要利益而不担责任。

1.1.1 中央和地方的关系

政府理论研究领域清楚地提出,“在中华人民共和国历史上,发挥中央地方两个积极性原则从未发生过改变。”^[1]在体育彩票监管过程中,中央由国家体育总局代表,地方由省级体育局代表,两者之间存在多方面的关系,但主要表现为利益分配关系,具体来说是公益金分成。财政部规定了什么是体育公益金,即从体育彩票发行资金总额中提取、扣除了相关费用后,用于发展体育事业的专项资金。现今,我国体育彩票公益金由中央与地方对半分成,这样的比例分成,其合理性还需要进一步探讨。

集权似乎不再是现代社会的潮流,一样的道理,在中央统一领导基础上,充分地发挥地方的积极性、主动性,已成为现今我国中央和地方国家机构划分职权的基本原则。但要想实现上面的目的,首先是弄清楚中央政府与地方政府的分权关系,需要弄清哪些事是在中央政府的职责范围内,相应的,中央应掌管哪些财权;哪些事是地方应做的,相应的,地方应掌管哪些财权。我们只有把国家和省级体育彩票管理部门的责任分清,才能搞清目前体育彩票公益金采用这样的分成是否合理。

1.1.2 省和市县的关系

在当前,与中央与省级公益金分配有法律规定不同,各省与市县之间没有统一的规定,许多省的县级体彩管理中心不享受公益金分成。但是也存在一些特例,江苏省在体育彩票公益金的分成上向基层倾斜,所有县都能够享有江苏省公益金分成的5个百分点。

如今,中央向地方分权,公益金分成中基层占比过低也要随之调整。建议将更多的体育彩票公益金留给基层,只有如此,地方体育主管部门才可能提高体育公共服务水平。

1.2 我国体育彩票监管中的水平矛盾

从我国统一发行彩票以来,彩票的监管过程中一直存在着多部门协同管理的矛盾。

1.2.1 部门彩票份额的竞争

虽然目前有许多部门如教育部门、卫生部门、文化部门以及科技部门等也希望通过发行彩票来解决问题,可国务院基于市场、管理、政治等多方面因素,到今天也只是批准了民政和体育两大部门发行彩票。即便如此,民政和体育两个部门之间的竞争依然激烈。

体育彩票和福利彩票的玩法差不多,比较大的区别是福利彩票目前还没有竞猜型。这一现象也引起了其他研究者的关注,有些体育彩票研究者在细致的对比研究后指出,“正因如此,两家各趋其利,······其结果是彩票公益性被削弱,功利性被加强。”^[2]这种同质化竞争的现象,是体育彩票研究者需要研究解决的问题,我们推断:未来的体育彩票应会与福利彩票合并,走向国家彩票而非部门彩票,这样才不会因为部门利益而导致恶意竞争。

1.2.2 政府部门的权力竞争

“制定体育彩票监管的管理制度与政策是体育彩票监管部门——财政部的职责”^[3],然而,财政部在监管体彩过程中存在两个难处:首先,财政部与国家体育总局之间不存在命令服从关系,因此,财政部无法直接管理国家体育总局,在管理体彩过程中存在一些沟通不畅现象。此外,相比较于体育管理部门,财政部对体彩发行、销售不了解,而擅长于资金管理,属“外行管内行”,这在一定程度上影响了其监管效果。

探寻各部门竞争的根源就是在于扩大自己的权力,争取在管理过程中占据更加主动和主导的地位,如果说部门彩票份额的竞争在于直接扩大部门的利益,而相关部门间权力竞争,其背后也带有扩大部门利益的影子。

无论是包括央地关系、省市县关系的垂直政府关系矛盾,还是包括份额矛盾和权力竞争的水平政府关系矛盾,只有从利益和权力两个维度入手,并进一步拓展到行政关系、政治关系和人事关系等多种领域,解决多元政府关系中存在的结构性矛盾,才能理顺体制机制,提高体彩监管质量。

2 我国体彩监管新型关系三要素

2.1 体彩监管新型府际关系需要良好组织结构

从政府运作过程来看,组织结构是实现有效监管的基石,这就需要我们做好两方面工作:一是建立一个统一的组织;二是明确所有相关部门如何开展合作。

最简单的关系协调方法是建立统一组织,因此,体彩可设置一个统一管理机构(如彩监会)。另外,只有统一组织还不行,这只是行政管理工作第一步,还有一些工作要做细致,即清楚各相关部门之间如何展开互动,这需要明确相关部门的权责。职责明确之后,还需要考虑应对问题如何开展统一行动。是通过联席会议形式?还是通过工作小组形式?还是通过协力合作形式?

2.2 体彩监管新型府际关系要形成良好机制

事物是由各个部分有机组成的,只有相互协调才能有效运作。所谓机制就是将事物的各个部分联系起来,让他们动起来。没有良好的机制,事物各个部分设置的再好也发挥不了好的作用。

我国体育彩票的监管已经设置了组织机构,但这是静态的组织,没有机制他就是个死东西、不动的,还需要建立机制,促其活动起来。权力监督机制、利益共享机制、信息传递机制、统一行动机制等等工作机制的建立有助于我国体育彩票监管工作的有效运转。

2.3 体彩监管新型府际关系需要制度化监管

只有通过制度和法律才能科学设置监管组织,理顺各个监管部门间的关系,实现体育彩票的有效监管。在其后的具体体育彩票监管过程中也需要做到有法可依,有法必依。

体育彩票的发行、销售以及公益金分配、使用需要制度化管理,体育彩票监管部门财政部和体育总局之间的关系也需要制度化管理。而制度化监管的最高境界是法律,财政部和体育总局所有与体育彩票相关的规章制度经过实践检验,发现是有价值和高效的管理时,可以由立法部门(全国人民代表大会及其常委会)的审议上升为国家立法,从而实现对体育彩票监管的最高层次——法治监管。

3 我国体育彩票新型监管体制的设想

研究当前体彩监管过程中多部门间府际关系矛盾,目的是希望重新构思我国体彩监管,形成良性的政府关系。部门彩票是一个暂时现象,不可能长久存在,两者合一是未来彩票事业发展的必然趋势。很多年前就有学者和人大代表对比进行呼吁,呼声较高的有以下几个方面:建立彩票公益金使用、监督和评估机制,打击私彩,研究青少年博彩,建立“彩监会”。就如何建立体育彩票新型政府间关系而言,我们赞成建立彩监会的做法,所以,以“彩监会”为重点设计一个体彩监管的良性关系图谱(图1)。

首先,全国人大及其常委会行使立法权,有了法律我们的管理才会上轨道、不跑偏,在体育彩票监管上也不例外。“我国彩票业的高速持续发展要求强化彩票业的政府规制。”^[4]从立法层面上说,需在实践的基础上,修正《彩票管理条例》《彩票管理条例实施细则》,经实践,由全国人大及其常委会在上述两个法规基础上形成《彩票管理法》,为彩票行业实现有效监管奠定坚实的法律基础。

财政部在彩票业中的监管不能占据主导地位,彩票行业中财政部门的职责应做相应的虚化,与“钱”相关的管理工作还是由财政部来担当,即负责公益金事项。这样,财政部在彩票监管中职责与当前已经有了较大的区别,专做其擅长的工作,丢掉其不擅长的工作。

彩票监管的具体工作由专业的人来做。成立国家彩票监管委员会,制定彩票监管的战略规划,制定彩票公共政策;管理问题彩民及青少年博彩;监督体育彩票发行;管理彩票返奖、公益金交付;聘任国家彩票公司领导。国家彩票监管委员会的机构组成可把体彩、福彩、工商、税收、公安等机构纳入并进一步吸收彩票研究专家等社会力量,还可把审计纳入到国家彩票监管委员会当中,监管相关部门使用彩票公益金的行为,杜绝违规违法行为。

成立国家彩票公司的目的在于将政企分开,让政府做监管,让企业做发行,避免身兼两职的现象。中国彩票公司垂直管理,设立省彩票公司及市县彩票公司。至于说销售商的选择再也不需要由政府部门干预,而由相应的彩票公司进行审批。除将返奖交给获奖彩民外,彩票公司逐级上交公益金给财政部设立专项资金。成立国家彩票公司突破了部门利益,可以发行体育彩票,也可以发行福利彩票,但这些彩票不与相关部门直接接触,这样可以消除恶性竞争。

除此以外,除了提倡高校和相关研究机构加强彩票研究外,还可以在国家彩票监管委员会设立国家级彩票研究中心,开展对彩票业监管的理论研究,以此来保证监管的科学化。国家彩票研究中心除了研究彩票监管体制及彩票市场开发与管理外,还要关注青少年利用彩票赌博问题,以及因为购买彩票给一部分彩民带来的负面影响问题。国家彩票研究中心成立可以使国家彩票监管委员会理论实践相结合,不断提升其彩票的监管水平。

对体彩监管而言,我们一直试图从政府体制层面加以改进,很多彩票研究者也是这样做的,这一思路当然没有问题,但是我们也不要忘记代表市场的销售商和代表社会力量的彩民。任何一项有效的监管都需要多方主体的共同努力,既需要监管者的努力,也离不开被管理者和其他参与者的参与。对体育彩票而言,除需要政府改革之外,还需要销售商和体育彩票公司一起自我约束,更好地发挥市场机制的力量,发挥市场自我调节功能;也需要彩民能够自我约束,在自我约束的基础上对市场进行监督,对体彩监管部门进行监督;当政府有了优质监管机制、市场有了良性竞争和自我调节机制、社会力量有了健康参与机制,真正高质量的体育彩票监管才得以形成。

参考文献