进入21世纪以来,随着我国居民收入水平和需求层次的不断提高,海洋体育旅游产业也得到迅速发展,各地滨海休闲旅游区、海上体育运动场不断涌现。海洋体育旅游以其依托资源的生态性、参与过程的互动性、挑战性和刺激性,满足不同层次游客的个性体验需求,它对于崇尚冒险、追求新奇的旅游者具有强大的吸引力,海洋体育旅游由此成为创新性旅游产品的重要发展方向,是现代体验式旅游的最佳表现形式之一^[1]。然而,海洋体育旅游的活动范围,受到气候气象、地质地貌、海水洋流、海洋生物、设施设备及人为因素等多重因素的影响,是自然灾害和不可预见性事故的高发区,易产生生命安全问题。目前,我国海洋体育旅游事业缺乏统一的安全事件的应急反应和管理,旅游者的生命安全受到威胁时缺乏有效的保护和救援,这些问题若不解决,将影响到海洋体育旅游事业的良性发展。因此,探索和建立我国海洋体育旅游的安全管理体系,对于推动海洋体育旅游的安全和健康发展将具有重要意义。

1 研究背景

海洋体育旅游作为一种新兴的旅游产品,是海洋旅游和体育旅游的结合,是一种面向海洋,充分利用和开发海洋资源,开展多样的体育活动,以使人们前往观摩或参与的主题旅游。董玉明认为海洋体育旅游是指旅游者以参加涉海体育运动为主要目的的旅游活动^[2]。有学者认为海洋体育旅游是指以海洋旅游资源为基础,在旅游中从事的多种身体娱乐、身体锻炼、体育竞赛、体育康复以及体育文化交流活动和旅游地、旅游企业及社会之间关系的总和^[1]。总的看来,目前学术界对海洋体育旅游还未形成科学统一的定义。随着海洋体育旅游产业的发展,其安全问题也逐步受到一些学者的关注。

国外海洋体育旅游安全研究视角比较多,主要从社会学和管理学的角度来研究。具体内容可划分为:产业安全(恐怖主义、战争、犯罪、公共卫生、自然灾害)、人身安全(安全认知、防范)、目的地安全(生态、环境)、配套设施安全(交通、住宿)及其他。如Michael Barker(2002)从旅游者安全事故的范围和层面的角度,对2000—2001年度美洲杯帆船赛期间的旅游进行了探讨^[3];Stephen J.Page(2005)对比新西兰和苏格兰的海洋探险旅游者的安全经历,发现了一些安全事故的相似度,从而为其他国家提供经验^[4];John Davenport(2006)对海洋体育旅游对沿海环境的影响进行研究,认为游泳、冲浪、帆船和风帆等旅游活动,促使沿海环境恶化,尤其是非本地物种传播给海洋环境带来了威胁,新出现的海上极限运动将是未来面临的重大问题^[5];Harald Has1er(2008)就潜水旅游对红海北部珊瑚礁的威胁性进行研究,得出密集潜水区域的珊瑚礁覆盖率下降的结论,并提出减少潜水游客、加强环保主义教育和指导等对策^[6];P.Loisa(2004)对邮轮业规范性安全评估及其发展历程进行了描述,评估了邮轮的安全性,检验了邮轮业规范性安全评估的适用性^[7]。

近年来,国内一些学者也逐渐关注海洋体育旅游安全问题,如:曹春宇认为滨海休闲体育旅游事故责任主体主要包括旅游景区、旅游者和旅游项目经营者^[8];曹春宇和李鲁还对滨海休闲体育旅游安全事故的成因进行了探讨^[9];邹煜、黎双红等人在分析海南省旅游危机影响因素的基础上,提出了构建海南省海洋旅游危机管理体系的建议^[10];柴寿升等人提出根据预防、准备、反应、恢复的“PPRR”模式构建安全有效的海洋旅游危机管理体系^[11]。总体来说,国内海洋体育旅游安全管理研究方面的文献不多,对海洋体育旅游整体安全发展分析得不够全面和深入。本文旨在分析我国海洋体育旅游的安全风险成因,从体制、法制、管理机制和体系构建等系统层面全面探讨海洋体育旅游项目的安全管理,对海洋旅游安全管理概念体系及理论基础进行总结,希望这一领域的探索有助于解决我国海洋体育旅游项目产业化发展所面临的安全难题,为相关管理者提供一定的决策指导和实践依据。

2 海洋体育旅游项目分类与安全特征分析

2.1 海洋体育旅游项目分类

海洋体育旅游项目的明确分类有利于对其安全问题进行有效的监管,在实践中,可以从活动特点、项目组织、危险程度等多个角度进行划分。根据海洋体育旅游项目特点,可以将其分为三个类别:

(1)体能技能类项目。指游客参加的需要特殊体力、体能、技能和心理素质才能驾驭的刺激性体育项目,比如海岛攀岩、沙滩球类、海钓、潜水、冲浪、跳伞等项目。

(2)特种设备类项目。指游客参加的以乘坐特种游乐设备为主要体验经历的游乐活动,特种设备类多集中在滨海公园等游乐场所,如水上滑行类、架空游览车类、碰碰船类及其他游乐类项目。

(3)交通类项目。指游客以乘坐刺激性交通工具为主要体验经历的体育休闲项目,包括滑水、水上快艇、游船、滑翔、动力伞、飞艇、热气球等海空交通类项目。

2.2 海洋体育旅游安全特征分析

海洋体育旅游的安全是一个系统的、复杂的问题,涉及范围和部门非常广泛。具体来看具有如下特征:

(1)突发性。在开展海洋体育旅游过程中,存在一些突发性的安全事故。一方面,地震、海啸、海洋生物侵袭等自然灾害具有难以预见性,造成的损失也是巨大的,如2004年的印度洋海啸;另一方面,交通故障、设备故障、犯罪等人为因素导致的安全事故,同样具有突发性,难以预防和救援。

(2)时空分布差异。我国海洋资源丰富,覆盖区域广,南北跨度大,各海域地理位置的差异使海洋体育旅游安全事故呈现出一定的时空特征。如渤海和黄海冬季漫长,海洋体育活动主要集中在7、8月份,事故发生地集中在滨海区域;东海发生安全事故最多,主要因为台风多,海洋体育旅游产业也较为发达;黄海面积辽阔,受政治因素影响,远海体育旅游发展受限,安全事故发生地多集中在近海区域。

(3)救援环境复杂。我国海洋体育旅游救援力量除景区自有的救援力量外,主要依托国家救援力量,如中国海上搜救中心、公安局、医院、海上边防部队等。海洋体育旅游安全事故一旦发生,救援时间非常紧迫,现场的海洋及气象条件瞬息万变,与陆上救援相比难度更大。同时各救援部门之间缺乏统一协调、沟通,调动手续繁琐,这无疑增加了救援难度。

目前中国海上搜救中心一共有4个救助局21架救援直升机,每个救助局分管的区域过大,与国际每隔200公里配一架救援直升机的最佳救援配备相比,我们还有很大差距。另外,飞机设备老化、承载人数少、飞行距离短、打捞救援能力不强、技术落后等因素一直制约着救援的效果。

3 海洋体育旅游风险成因

海洋体育旅游项目的风险高于常规旅游项目和体育项目,同时各项目本身也存在一定的差异性。从管理角度而言,海洋体育旅游项目的常见风险因素包括以下方面:

3.1 海洋环境风险因素广泛存在

海洋资源和生态环境是海洋体育旅游发展的基础和依托,相对于陆地,海洋环境多变,具有多种风险因素。海洋及其周边区域所具有的海洋性气候、地质、地貌、海洋生物、海底地貌、洋流、台风、地震、海啸等因素,都对海洋体育旅游的安全产生重要影响。人作为陆生动物,对于海洋的认知和适应能力较弱,当海洋环境发生变化时,游客很难做出正确的应对,从而导致海洋体育旅游较陆地旅游安全隐患更多。

3.2 海洋体育旅游设施缺乏安全监管和维护

海洋体育旅游项目是一种需要规模资金、专业知识、专业设施和专业人才予以支持的活动项目,缺乏专业的组织条件将给海洋体育旅游项目带来致命的影响。特种设备和交通类项目项目一般依靠大型设备和海上交通工具来支持,项目的风险控制基本上依赖于设施设备的安全控制和后期的维护、保养。经营者在缺乏相关专业资质和设备不完善的情况下,纷纷涉足海洋体育产业的经营与开发,导致海洋体育旅游项目风险因素增加。

3.3 海洋体育旅游专业人才资质和能力不足

海洋体育旅游项目需要熟练的专业人员来保证项目运作的安全性,项目的教练人员和操作人员不仅要求具有合法的资质,还要具备熟练的专业技能、超强的应急能力和基本的急救知识,以应对各种安全突发情况,但是现实往往不尽如人意。如2014年南通如东游艇海难事故中,驾驶员不具备快艇驾驶资格,并违反安全管理规定,造成14人遇险,6人遇难^[12]。

3.4 部分海洋体育旅游项目缺乏安全保障条件

安全保障条件是海洋体育旅游项目进行运营的基本要求和底线,但由于许多项目开发速度超出了相关部门的监管,导致部分项目没有明确的监管部门,对这些项目的运营没有明确的许可制度,或者是有许可制度却没有大力的贯彻执行,这就给许多缺乏资质的经营机构以可乘之机。同时,很多景区和运营机构在救援、医疗救治配备等环节上,经常出现资质不全、专业救援和医务人员缺乏、投入不足等情况。

3.5 大部分参与者风险意识不强

参与海洋体育旅游的游客大多风险偏好程度较高,愿意接受一些新潮的、具有一定危险性的体育活动,但是对自身的适应性和控制能力缺乏准确的判断,即“无知者无畏”。因此,当游客身临其境体验项目时,往往难以准确驾驭项目,面对真正的风险时,也难以采取正确的对策措施,导致安全事故的发生。

4 海洋体育旅游实施安全管理的结构性缺陷

我国海洋体育旅游产业近十年来得到迅速发展,但其安全管理水平明显滞后于产业的发展速度,安全管理体系存在诸多结构性的缺陷。

4.1 海洋体育旅游项目经营者自我管理体系不完善

海洋体育旅游经营单位应当具备完善的自我安全管理体系,能够对自身风险因素进行有效的识别、监控、管理和处置,这是预防安全事故、降低事故后果的基本要求。但是,一些企业风险意识不强、安全投入不足、内部安全管理机构不健全甚至缺失,缺乏内部规章制度或形同虚设,缺乏有效的安全监督和管理,这些都是导致事故的隐患。以青岛奥帆中心附近海域的观光客船为例,目前该区域客船主要是分散经营模式,业户之间的无序恶性竞争激烈,多数公司为降低成本,减少安保投入,安全设备得不到及时的更新和保养,安全管理责任制无法落实,人员超载、船员配备不足等问题突出,安全隐患严重。

4.2 海洋体育旅游安全缺乏协调统一的行政监管

中国海洋体育旅游涉及的业务范围广、牵涉的管理单位多,如消防、卫生、旅游管理、海事、公安边防、海洋、安全生产监督管理、特种设备安全监督等部门(表1)。

一方面,各部门在安全管理方面存在着职能上的交叉与重叠,另一方面,各部门只在自己的管辖范围内进行管理,容易出现多头管理、无序管理和管理漏洞,效率比较低。此外,海洋体育旅游新项目不断涌现,导致监管空白,一旦发生安全事故,难以找到明确的监管部门,造成责任认定困难。

4.3 海洋体育旅游安全管理法律法规体系不完善

我国海洋体育旅游缺乏专门的安全法律法规,虽然各个部门也制定了相应的法规和规范性文件(表2),但大多是针对特殊领域内的突发事件进行的立法,当海洋体育旅游项目发生安全事故时,引用的法规、条例协调性差,不利于开展安全管理工作。特别是一些新兴的海洋体育旅游项目,如蹦极、海上滑翔机、帆船、游轮、热气球等仍没有得到法律保障。

国家虽然陆续出台了一些旅游安全和海洋安全的法律法规,但是海洋旅游安全的专项法律法规至今没有出台。随着海洋体育旅游产业的发展,我国迫切需要制订专门的法规或法律依据来明确海洋体育旅游项目的许可审批和安全监管。

4.4 海洋体育旅游安全管理系统缺乏专业的预警和救援支持

海洋体育旅游安全管理系统的预警机制包括风险信息的预报、风险信息的多元化传播、具体项目的安全标示、危险区域的警示标志、面向特定旅游群体的风险劝阻等方面,其目的在于减少旅游者的不理智行为、预防各类风险隐患。我国海洋体育旅游区信息化程度不高,部门之间缺乏统一的协调机制,如海洋预警产品由海洋局和气象部门操作管理,旅游局无法参与其中,也无法及时准确地给游客提供海洋预报信息。很多新型项目没有安全提示,一些危险区域缺乏警示标志,也缺乏专人进行安全管理,这些都在一定程度上造成了安全隐患。

救援体系是安全事故发生后对当事游客进行紧急搜救、紧急医疗救治、医疗转运等各种救援服务的统称,这一机制的目的在于降低事故发生后的后果。目前我国国家救援体系、民间救助体系中的机构或个人缺乏信息沟通的平台,当发生安全事件时,缺乏统一的指挥和调度,不能使各类救援体系发挥最大作用,导致救援效率较低。虽然有郭文标三十多年救回500多条生命的“海洋人物全国见义勇为模范”的个例,但不可否认,民间救援力量受资金、设备、技术和法律责任的影响,发展缓慢。我国迄今都没有建立体系化、专业化的旅游预警和救援机制,这给海洋体育旅游项目的安全保障工作带来较大困难。我国各种救援力量分析见表3。

4.5 海洋体育旅游安全管理的社会力量薄弱

海洋体育旅游安全管理不单单取决于政府和经营者,社会的监督和推动也能对安全管理工作发挥很大的作用,如社会保险保障机制、社会公众安全意识和技能、学术监督和引导等。

4.5.1 社会保险保障机制是转移海洋体育旅游项目运作风险、促进安全管理、防范减少损失、辅助善后救助的重要举措

保险机制属于市场运作机制,国内一些保险机构大多针对旅游、交通等设计保险险种,但都有这样一条“责任免除”条款:“被保险人从事潜水、滑水、漂流、跳伞、攀岩运动······探险活动等高风险运动,发生险情不赔。”这无疑将海洋体育旅游项目排除在外,游客需要购买针对性的保险产品才能保障自己的权益,但现实是,极少有保险公司针对此类风险设计专门的商业性保险产品。目前仅有中体保险经纪公司开发的“登山及户外运动专项保险”中有部分关于帆船、划船、帆板等项目的保险。

4.5.2 中国公民的社会警觉性差,自救和救护的意识、能力较弱,在面对安全事故时,往往缺乏应急能力,不能实施他救和自救

沿海浴场每年都有游客溺亡事故发生,其中一个重要原因就是第一目击者缺乏应急和急救能力,错失了最佳救援时间。另外,大部分游客不知道海上救助电话——12395,当安全事故发生时不能及时进行有效求救。这些事实充分显示了海洋体育旅游安全教育的严重欠失。

4.5.3 目前我国对海洋体育旅游安全的研究比较少,学者们对其关注度还不够

现有的研究多集中在理论上的探讨,深度不够,可操作性差,难以给政府和经营者提供决策依据和支持,这也制约了海洋体育旅游安全的发展。

5 海洋体育旅游安全管理体系的构建

中国海洋旅游安全管理中的问题很多,关键问题在于缺乏完善的管理体系,导致无法对海洋体育旅游安全进行全面、有效的管理。根据现代组织理论,在我国现有的行政管理体制和社会资源的基础上,建立完善的海洋体育旅游安全管理体系,结合实际需求和发展趋势提供综合配套方案。

5.1 海洋体育旅游安全管理体系的平台选择

注:以上资料来源于中国海上搜救中心网页。

由国家设立特定的监管部门来对海洋体育旅游项目实施许可和安全监管是最为理想的方式,但是在目前的行政体系中却很难找到合适的部门,与之最为接近的旅游局、海洋局、体育局目前均不具备相应的技术条件、人才条件和管理经验。因此,基于现有的行政体系和资源基础,对现有资源平台进行职能扩建,拓宽服务范围,具有一定的可操作性。

中国海上搜救中心是经国务院、中央军委联合发文,并要求国务院有关部门和军队配合的一个海上综合性救援部门,其12395搜救平台具备海洋信息预报、船舶管理、水上通信与导航、海上搜救中心等成熟的运营系统,对于构建海洋体育旅游安全管理体系具有得天独厚的优势。

5.2 海洋体育旅游安全管理体系的概念与功能

海洋体育旅游安全管理体系是指为保障游客涉海体育活动和旅游的安全,由政府构建的全面协调管理系统。其功能是在原来海上搜救功能的基础上,主导并协调气象局、旅游局、体育局、质监局、医院、交通局、民航局、公安局、海防部队等相关部门,建立三方或多方联席机制,实施明确的分类管理机制,将相关职能部门资源整合起来,加强对海洋体育旅游安全的管理。使海洋体育旅游安全管理体系具备对各种威胁海洋体育旅游的因素进行日常信息的搜集、控制、预警的功能,还能协调各职能部门对安全隐患进行排查、监督,对安全事故进行救援或提供保障。

5.3 海洋体育旅游安全管理体系设计

海洋体育旅游安全管理体系可以分为四个子系统:信息收集—预警系统、安检—控制系统、安全—救援系统、保险—保障系统,这四个子系统在12395平台的统一指导下相互沟通,互相协调、紧密联系,组成高效的管理系统(图1)。

5.3.1 信息收集—预警系统

信息收集—预警系统以旅游安全信息为核心,通过对所在旅游区的气象信息、海洋信息、治安信息、容量信息、设备安全信息、救援力量信息等进行搜集,通过中央处理平台评估分析后,按照相应的预案和处理等级发布海洋体育旅游安全预警信息,并按区域通过电视、广播、电子屏幕、短信平台等手段及时反馈给旅游区和游客。近年来,国家海洋环境预报中心和中央电视台多次合作,采取信息播报员的形式在中央电视台开通了实时海洋灾害预警信息的直播发布。这一系统需要气象部门、安全监控部门、救援系统、旅游区管理部门等多家机构参与其中,与信息收集—预警系统保持信息通畅,使12395平台能随时掌握相关的安全动态并能及时发出预警信息。

5.3.2 安检—控制系统

很多旅游安全事故都是设施设备故障或管理不善引起的,安检—控制系统在这一方面主要起到预防作用。安检—控制系统要求景区和经营者的海洋体育旅游项目必须申请安全实施许可,并定期进行安全监管,以保证项目的安全运营。这一过程需要安检—控制系统对所有海洋体育旅游项目进行明确的分类管理,并协调体育局、质量技术监督局、特种设备管理部门、民航局等安全技术部门,对海洋体育旅游设备进行检测评估、安全运营监管、员工安全培训、旅游区安全等级标志和警示等,同时将数据及时反馈到12395中枢系统。目的是减少安全事故的发生,并且当安全事故出现时科学做出安全决策和责任事故认定。

5.3.3 救援—医疗系统

救援—医疗系统是整个安全管理体系的核心力量,也是12395平台的基础职能,行业的高风险性决定了其离不开完善的救援体系。救援系统涉及部门广泛,主要包括公安、海防武警、渔政、消防、医院、海上救助局以及民间海上救援机构等,12395应对各种救援力量进行分类和整合,建立中国海上搜救力量资源数据库和搜救决策系统,并将海事局的海事卫星系统(INMARSAT)、海上安全信息播发系统(NAVTEX)、船舶自动识别系统(AIS)、船舶交通管理系统(VTS)、数字选择性呼叫系统(DSC)和搜救卫星系统(COSPAS-SARSAT)等成熟的技术加以整合,建立和维护海洋救援指挥决策平台,给相关救援力量提供安全技术支持和维护。12395具备国务院和军委的支持背景,具备一定的权限和协调机制,能快速启动公安、海防部队等相关资源,及时有效地指挥救援力量在最短时间内到达救援现场。救援—医疗系统应根据险情等级启动相应的预案,合理调动资源,确保救援的效率和效益最大化。

5.3.4 保险—保障系统

与国外相比,我国的海洋体育旅游保险的险种非常少,保险体系不完善,12395可以与保险公司合作,对相关市场进行前期调查后,尽快推出相应的保险产品,建立完善的保险体系,这样能够提高游客的保险意识,进一步保障游客的权益。

另外,我国的海洋体育旅游安全管理法规体系还不健全,需尽快出台相关政策和专项法律法规,让安全管理体系有法可依。资金是开展海洋体育旅游安全管理的基本保障,一方面需要国家、景区(经营者)、社会的投入,另一方面建立合理的运营和奖励机制,充分调动社会力量、民间救援机构的参与积极性,增强救援力量和安全系数。培训专业人才,完善人才队伍建设,也是保险—保障系统正常运转的关键。

5.4 安全管理体系运营路径设计

海洋体育旅游的安全管理是一个系统工程,安全管理路径包括运营许可、安全监管、风险预警、救援医疗、事故处理、保险保障等多个环节,这需要众多组织和机构的协调配合,它既涉及到公共机构,也涉及到公益机构和商业机构。其具体的管理路径和依托机构可以通过图1所示的安全管理路线图来进行表达。

6 结论

(1)海洋体育旅游是海洋旅游和体育旅游的结合,在海空、海滨、海面、海底等立体空间内开展多样的体育活动,满足人们欣赏比赛、休闲运动、娱乐康体等需求,以使人们前往观摩或参与的主题旅游。

(2)海洋体育旅游安全问题存在突发性特征、时空分布特征和救援难度大特征。

(3)海洋环境风险因素多、缺乏专业设施和安全监管条件、专业人才资质和能力不足、项目缺乏安全保障条件以及参与者缺乏风险意识等,都是导致海洋体育旅游项目安全事故的常见原因。

(4)海洋体育旅游安全管理存在结构性缺陷,包括经营者安全管理体系不完善、没有协调统一的行政监管、欠缺专属的法律法规体系、缺乏专业的预警和救援支持、社会安全力量薄弱等。

(5)在现有的行政体系和资源基础上,对12395平台进行职能扩建,拓宽服务范围,协调相关职能部门,构建海洋体育旅游安全管理体系具有一定的可操作性。

(6)我国海洋体育旅游安全管理体系由四个子系统构成,包括信息收集—预警系统、安检—控制系统、救援—医疗系统、保险—保障系统,其安全管理路径包括项目审批、运营安全监管、风险预警、接警救援、事故处理等关键环节。

参考文献