十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”^[1]众所周知,向公众提供公共服务是政府义不容辞的责任,然而在公共服务供给过程中存在政府失灵、市场化机制不成熟的问题,这极大地影响着公共服务供给的质量与效率。作为公共服务重要组成部分的公共体育服务,不仅面临上述困境,还因为其提供服务的“非紧迫性”而面临更大的挑战。由于体育社会组织具有非政府性和非营利性的本质属性,其提供公共体育服务的形式更加灵活,可以满足群众多样性的体育需求。因此作为政府与市场之外的体育社会组织参与公共体育服务供给具有理论的可行性与现实的必然性。

然而,在计划经济时期成立的“官方”体育协会,政社不分的弊端仍然阻碍着体育社会组织的良性发展。鉴于此,有必要探究如何加大体育社会组织改革力度,使其成为公共体育服务供给中的有效力量;以及思考在供给侧结构性改革的新时期,体育社会组织的发展趋势与方向。本研究从诠释体育社会组织的内涵出发,梳理我国体育社会组织的演进历程,概括其发展成效与不足,指出其未来的发展趋势与方向,为构建政社分开、权责明确、依法自治的现代体育社会组织建言献策。

1 体育社会组织的内涵诠释

1.1 概念

社会组织(social organization)是一个宽泛模糊的概念。在不同语境下,非营利组织、非政府组织、民间组织、第三部门等概念与社会组织的概念常常混用或通用。2006年10月《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》中,首次提出社会组织的概念,并在十七大报告中进一步得到确认^[2]。毋庸讳言,体育社会组织属于社会组织的范畴。学术界对其定义主要有:向会英认为,体育社会组织是在政府和企业之外的,以非营利为目的,主要从事志愿性、公益性或互益性体育活动的社会组织^[3];宋亨国认为,体育社会组织是不以营利为目的,以社会自治为指向,并能够负担体育责任的社团法人^[4];赵红娟认为,体育社会组织是以发展体育事业为导向,以提高普通群众身体素质为目标,具有非营利性的社会群体^[5]。由上述可见,体育社会组织的非政府性、非营利性和公益性是其根本特征;满足群众各种体育需求、促进公共体育服务有效供给是其主要功能。鉴于此,本研究将体育社会组织定义为“以社会力量为主体,从事非营利性、自愿性的体育活动,以满足群众多元体育需求的社会组织。”

1.2 分类

首先,社会组织不包括参加中国人民政治协商会议的8大人民团体,也不包括21个经国务院批准免于登记的团体和企事业单位内部成立的团体^[2]。依据民政部门对社会组织的注册类型,分为社会团体、民办非企业单位和基金会,还包括未在民政部门注册的“非法化”草根型社会组织。就我国体育社会组织的分类,卢元镇认为主要包括政府型和民间型^[6],即自上而下型和自下而上型。周爱光按照服务范围将其分为全国性体育社会组织和地方性体育社会组织^[7]。随着我国政社分离改革和事业单位分类改革的不断深入,本研究依据各类社会组织的市场化程度,以经费来源为标准将其分为自给自足型、差额拨款型和完全拨款型。自给自足型的如中国足协、中国篮协等奥运项目协会,其市场化运作比较成熟,经费能够自给自足,可以更好地探索政社分开、自我管理的发展道路。再如中国摩托车运动协会和中国汽车运动联合会这些全国性的非奥运项目协会,较早完成了与政府脱钩,通过举办锦标赛、越野赛等赛事,实现了经费的自给自足、协会的自我管理。还有各种技能培训机构、体育俱乐部、体育学校等,因为实体性较强,主要在政府引导下走市场化竞争道路,经费自给自足。差额拨款型和完全拨款型的如各级田径协会、老年人体育协会、特殊人群体育协会,由于没有稳定的经费来源,主要还是依靠政府主导的差额拨款或全额拨款来维持正常运转。

1.3 功能

从广义上讲,社会组织在参与社会治理过程中能有效动员社会资源,提供社会服务,与政府合作参与社会事务管理。其中提供社会服务是其核心的功能,其他功能都是围绕这一核心功能展开的。基于此,体育社会组织参与公共体育服务供给的功能主要表现在以下3个方面:

第一,促进公共体育服务均等化。体育社会组织不仅包含在民政部门注册的“合法化”体育社会组织,还包括大量植根于社会基层的草根型体育社会组织。多种类型的体育社会组织可以广泛地深入基层,贴近民众生活,更好地反映基层群众的体育需求。

第二,满足多样性、异质性的体育需求。当前,多样化、专业化成为公共体育服务供给的新趋势,这就意味着公共体育服务供给不仅要满足社会的基本需要,还要强调个体的异质需要。随着社会组织直接登记制度的实施,体育社会组织的职能范畴不再局限于政府职能的延伸,将更多关注公众个性化的体育诉求。

第三,增进公众对公共体育服务的参与度与关注度。政府通过购买公共体育服务、委托经营、凭单制等方式实现政府职能向各级各类体育社会组织转移,体现了政府与社会组织间的平等契约关系。在这个过程中,公众不是公共体育服务的被动受用者,而是通过“用脚投票”的方式选择适合自己的公共体育服务供给方。所以,作为公共体育服务生产方的社会组织要努力提高自身能力以更好地承接政府购买。

2 我国体育社会组织的演进历程

2.1 全能型政府下的依附期

新中国成立伊始,为了巩固新生政权,政府对社会组织进行了第一次清理整顿,取缔了反动、具有封建色彩的社会团体。1950年和1951年分别颁布了《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》,文件中用“社会团体”的概念来定义社会组织,但还称不上现代意义的社会组织。1952年6月中华体育总会成立,负责竞技体育、群众体育等体育事业。1952年11月国家体委成立,开始承担全国体育工作的职责,因而隶属于全国体育总会成员的各类单项体育协会和行业系统体育协会的发展变得缓慢。其主要职能只是参与国际间体育交流,实现其政治功能。为了与国际单项体育协会接轨,这一时期成立的体育社会团体数量较多,比如1956年新成立的8家社会团体中有5家是体育社团;1964年一年便成立了8家体育社团;1979年成立的60个社会团体中,体育社团达13个^[6]。这些体育社团都是在政府扶持下成长起来的,不同于西方市民社会环境下自下而上的形成方式。计划经济时期,“全能型政府”财政统收统支,体育社会组织没有任何自主性。这个时期只有自上而下成立的体育社团类型,也没有体育类民办非企业单位和体育基金会的概念。其功能首先是政治性的,比如“小球推动大球”的乒乓外交;其次是政府职能的延伸,由于没有独立的经费来源,完全靠政府拨款。组织发展的目标就是为国家利益服务,依附于政府而失去了非政府性的根本属性。

2.2 发展型政府下的管控期

1978年改革开放之后,随着计划经济向社会主义市场经济的过渡,群众的体育需求逐渐增多,为体育社会组织发展提供了契机。1986年原国家体委颁布的《关于体育体制改革的决定(草案)》中指出,要改变国家包办体育的现状,充分发挥民间体育组织的功能,与政府合作共同促进体育事业发展^[7]。体育社会组织的数量出现了井喷式的增长,但也存在良莠不齐、过多过滥、多头审批等问题。对此,1989年颁布了《社会团体登记管理条例》,民政部门和业务主管部门的双重管理体制初步建立。并于1990年6月至1991年6月对社会团体进行了第二次清理整顿。因无法找到业务主管单位,大量社团被迫解散。全国社会团体数量从此前的20万家减少到11万家^[2]。1993年中共十四大明确了社会主义市场经济的发展方向,中国社会组织重新活跃起来。这个时期诸如民办体育学校、体育俱乐部等民办非企业单位的数量爆炸式增长。为了进一步规范社会组织的发展,1997年4月至1999年10月进行了第三次清理整顿,并于1998年修订了《社会团体登记管理条例》,同时颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。至此,以严格管控为目的的双重管理体制正式确立。

在“发展型政府”理念下,政府的目标就是全力进行经济建设,对社会组织不够重视。双重管理体制的本质就是将社会组织和政府置于对立的关系,并通过双重审批进行准入限制,极大地限制了合法社会组织的数量。由于注册门槛高,许多社会组织转向工商注册,或是根本不注册。与此同时,各种合法化的社会组织逐渐显露出政社不分、官民同体、行业垄断等问题。这种重登记轻管理,强调审批把关、忽视培育和监督管理的体制,严重束缚着体育社会组织的长远健康发展。

2.3 服务型政府下的合作期

2006年10月十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确了建设服务型政府的方向,并强化了政府的公共服务职能^[2]。这一时期的体育社会组织发展主要表现为积极探索政社分开、协作互助的发展模式。首先,是双重管理体制的松动,主要表现在直接登记制度改革。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确了公益慈善等4类社会组织可以不经业务主管单位审查直接向民政部门申请登记^[2]。在地方层面,针对体育类社会组织直接登记制度改革也出台了专门的政策法规。以安徽省为例,2013年8月1日颁布的《安徽省体育类民办非企业单位直接登记管理暂行办法》为体育俱乐部、体育专门学校等体育社会组织的登记注册降低了门槛。其次,通过政府购买建立了政府与社会组织的合作关系。如2013年12月29日,安徽省颁布了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》,并制定了《购买服务指导目录》和《规范流程》,为体育社会组织承接政府购买体育设施的管理维护、体育活动的组织实施、群体性体育职业技能培训、国民体质测试与指导等服务项目提供了具体的政策支撑,并搭建了政府与体育社会组织合作的平台。服务型政府下的体育社会组织秉承着自下而上成立和自治的原则,通过政府购买等市场化方式与政府合作参与公共体育服务供给,在承接政府职能转移的同时满足了群众多样化的体育需求,这才是现代意义上的社会组织。

3 我国体育社会组织的发展现状:成效与不足

3.1 成效

2013年我国正式启动社会组织管理体制改革,改革的目标是建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度^[1]。在近年来的改革过程中也取得了不少的成效,主要表现在:

3.1.1 总量的增加

根据民政部2016年7月11日发布的《社会服务发展统计公报》,截至2015年底,全国共有社会组织66.2万个,其中体育类社会团体2.3万个,相比2012年的15 060个,增幅达53%;体育类民办非企业单位1.4万个,相比2012年的8 490个,增幅达65%^[8]。虽然整体数量与西方发达国家相比还有一定距离,但增长幅度较大。

3.1.2 双重管理体制开始突破

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》指出4类社会组织可以直接登记。之后各级地方政府出台了相应的体育社会组织直接登记制度。其主要针对体育类民办非企业单位实行直接登记制度,体育社团依然延续着双重管理体制。总之,直接登记与双重管理的混合管理模式是现阶段的主基调。

3.1.3 从管控到培育的角色转变

双重管理体制下的严格管控限制了体育社会组织的发展,促使新时期开始走培育发展和监督管理并重的道路。各地通过“枢纽型”社会组织建设、孵化基地建设、政府财政补贴与资助、政府购买服务、发展基金等方式积极培育、扶持各级各类体育社会组织。如2015年常州市政府用于公共体育服务的专项经费,由原来的129万元,增加为400万元^[9];上海市民体育大联赛2014年、2015年连续两年向各类体育社会组织购买赛事组办服务,为体育社会组织发展提供平台^[9]。

3.2 不足

我国的体育社会组织改革与发展还处于探索阶段,概观体育社会组织发展过程中的不足,主要表现在:

3.2.1 去行政化改革不彻底

2001年9月《全国性体育社会团体管理暂行办法》对全国性体育社团的会长等领导职务的产生进行了规定:社团的主席和秘书长一般由总局领导、机关各职能部门领导或者社团所挂靠的单位领导担任^[10]。这不仅与社会组织非政府性的基本属性相违背,也和我国社会组织管理体制改革的政社分开、权责明确、依法自治的原则相矛盾。其实早在1994年和1998年,国务院办公厅就分别下发了《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》和《关于党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务的通知》。可见,从一开始体育社会组织的“去行政化”改革就不彻底,造成其至今还存在自主性差、依赖性强等缺陷。

3.2.2 与政府合作机制不成熟

政府向社会组织购买公共体育服务是政社合作的主要形式。虽然2013年9月国务院颁布了《政府向社会力量购买服务的指导意见》,但是各地政府购买公共体育服务的详细目录以及实施细则仍然模糊不清。再加上体育社会组织自身能力有限,符合购买要求的屈指可数,这就又造成了非竞争性购买、委托购买等现象的发生。此外,一些地方政府为了响应中央号召,“运动式”购买服务,从而形成公共体育服务供给从政府垄断转变为体育社会组织的寡头垄断。

3.2.3 社会参与意识薄弱

我国与西方发达国家在市民社会、公民社会方面还有一定差距,以及受计划经济时期完全依赖政府的惯性思维影响,成立体育社会组织无外乎3种:一是在政府要求与扶持下成立,为实现政府职能而存在。这种形式的体育社会组织以“官办”体育社团为主。有研究显示,我国在册的体育社团中,77%为政府发起成立,14%为政府引导成立,9%为民间自发成立^[11]。二是成立者的公益意识淡薄,打着非营利性的旗号从事营利、分红的投资行为。有些组织直接登记为企业或根本不登记,只求投资赚钱。三是共同爱好者组成团体,以自娱自乐为目的,不通过民政部门登记注册,也不在社区备案,如车友会、旅友会等,这是一种狭隘的互益性小团体。

4 我国体育社会组织的发展趋势与方向

4.1 事业与产业“双轮驱动”成为新模式

长期以来,我国将竞技体育、群众体育、学校体育作为主要事业来发展。政府通过设立体育事业单位提供公共体育服务与发展体育事业,如各项目管理中心、各级地方体校等,政府承担这些机构维持运转的费用。但近年来出现了文化事业与文化产业双轮驱动、新闻事业与传媒产业双轮驱动的先例,给我国体育事业发展带来了启示。2014年国务院颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,提出2025年,体育总产值要达5万亿,占国民生产总值GDP的2%左右,人均体育场地达2平方米,体育人口达到5亿人^[4]。可见,对于我国体育的发展还是要坚持事业的归事业、产业的归产业“双轮驱动”发展模式。

对体育社团而言,截止到2015年底,我国共有体育社团2.3万个,而且“官办色彩”较浓,其发展方向应围绕全民健身的体育事业展开。在十八届五中全会公报中,建设“健康中国”上升为国家战略,而全民健身是建设“健康中国”不可或缺的内容,所以各单项体育协会、行业体育协会、社区体育协会等体育社团,应该以行业、社区为平台,促进各单项运动项目开展范围更广的互益性活动。比如,安徽省以打造全民健身十大品牌为契机,如环巢湖全国自行车赛、宣城市职工登山比赛等全民健身活动,让与之相关的省级、市级单项体育协会加入到组办中来,既开展了丰富的全民健身活动,又促进了体育社团的发展。

对体育类民办非企业单位而言,该类组织20世纪90年代才发展壮大起来,其称谓从开始的民办事业单位到1998年国务院统一使用的民办非企业单位,再到2016年《慈善法》改称为社会服务机构。与体育社团相比,体育类民办非企业单位的实体性质更强,组织更加灵活,更有条件参与公共服务市场竞争,所以其发展方向更应该倾向于体育社会企业和体育产业。非营利性是其本质属性,组织的营利是为了扩大规模从而更好地服务社会,而不是分红、投资。2014年公报显示,11 901个体育类民办非企业单位中有6 255个是政府部门资助创建的国家级、省级、市级青少年体育俱乐部,其余的为民间发起成立的^[5]。可见,体育类民办非企业单位的社会选择程度并不高。直接登记制度已经明确指出,政府应鼓励成立自下而上、真正反映群众体育诉求的体育类民办非企业单位。

除此之外,作为财团法人的体育基金会,除支援贫困山区的基本公共体育服务建设,促进公共体育服务均等化外,还应该设立专项基金,用以奖励、孵化体育社团、体育类民办非企业单位等体育社会组织的发展。

4.2 法治化治理成为新常态

1995年8月颁布的《体育法》是目前位阶最高的体育专项立法。其中第五章只对体育总会、奥委会、全国性单项体育协会的功能进行了描述,并且内容上缺乏具体可行的操作程序和方法。对90年代以来产生并发展的体育类民办非企业单位、基金会等没有相关表述,因此近年来《体育法》修订的呼声很高。针对当前我国复杂的社会组织形态,分类进行制度变迁变得可取。

首先,对“政府型”的体育社会组织进行“强行性制度变迁”。如2015年8月17日颁布《中国足球协会调整改革方案》,中国足协与体育总局脱钩,取消足球项目管理中心。中国足协独自管理足球业务,执行独立的人事制度、财务制度。再如2016年5月民政部颁布《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿,将民办非企业单位更名为社会服务机构,同时对大部分的社会组织实行直接登记制度。

其次,对于“民间型”的体育社会组织进行“诱导性制度变迁”。比如2014年12月颁布的《关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》规定,除全国综合性运动会和少数特殊项目赛事外,取消了所有商业性、群众性体育赛事的审批制度。这也为基层群众体育赛事的举办创造了条件,激发了群众参与体育竞赛的积极性。地方政府也应出台相应的配套政策,比如在政府购买公共体育服务中,完善对体育社会组织的监督、评估、激励、追责等制度,使体育社会组织法治化治理成为新常态。

4.3 枢纽化建设成为新助力

2008年9月,北京市出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》,第一次提出枢纽型社会组织的概念。其主要功能是在同类别、同性质、同领域的社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上受市政府授权承担业务主管职能^[12]。这是枢纽型体育社会组织建设的积极尝试,将成为我国体育社会组织发展的新助力。实际上,各级体育总会扮演着枢纽型体育社会组织的角色,但长期以来,各级体育总会与体育行政部门始终是“一个机构、两块牌子”的关系,体育总会主管各级体育社会组织的职能被体育行政部门取代,各级体育总会并无实权。目前,我国社会组织的双重管理体制开始松动,“一业多会”的格局还没有形成,所以在枢纽型体育社会组织建设过程中,应重点围绕各级体育总会开展,努力将各级体育总会从体育行政部门的制约中解放出来,承担政府职能转移的功能,切实反映基层群众的体育诉求,成为体育社会组织与政府之间的连接纽带。以各级体育总会为中心建立市、区、社区三级枢纽管理。在社区层面,由于没有成立体育总会,可以通过街道建立民间组织服务中心,设立社区体育组织管理枢纽。通过枢纽型体育社会组织建设,不仅能够将数量庞大的草根型体育社会组织纳入三级枢纽管理中,规范其发展,而且有助于体育社会组织实现城乡全覆盖,切实反映群众的体育诉求。

4.4 专业化发展成为新方向

目前我国的体育社会组织在参与社会治理、公共体育服务供给等方面发挥着越来越重要的作用。然而,相较于西方公民社会环境下成长起来的体育社会组织,我国体育社会组织的专业化还有待提升,专业化将成为我国体育社会组织发展的新方向。体育社会组织专业化发展可以从以下3个方面进行:

一是内部治理的专业化。体育社会组织的组织机构是实现其高效内部治理的重要力量。在其组织机构中要完善理事会的决策机制、秘书处的执行机制以及监事会的监督机制,使3个部门实现良好衔接,避免决策权的过度集中造成“一言堂”和家族式管理问题。

二是人才的专业化。2006年10月《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出:“抓紧培养社会工作急需的各类专门人才,充实公共服务和社会管理部门,提高专业化社会服务水平。”^[1]而当前体育社会组织的人力资源管理现状不容乐观,专业化水平普遍较低。截至2015年底,150余万登记在册的社会体育指导员中没有上岗开展全民健身志愿服务的大有人在,社会体育指导员的作用发挥有限^[11]。基于此,体育社会组织人才建设要纳入规划,建立人才遴选制度,选拔优秀人才;加强人才的培训与开发,不断提高人才的专业能力;建立健全激励制度,以事业留人、感情留人、待遇留人。

三是品牌塑造的专业化。像教育、医疗这类的基本公共服务,由于事关人民生活的刚性基本需求,几乎不用主动营销、宣传,但公共体育服务则需要通过社会营销来吸引人们参加公共体育活动,因为很大一部分人依然认为体育锻炼是可有可无的事情。基于此,专业化的品牌塑造对于体育社会组织的发展、全民健身的开展有着重要作用。所以,要以全民健身品牌活动为契机,打造具有品牌影响力的体育社会组织。如安徽省就打造了滁州市山地自行车赛、临泉县LBA篮球赛、宣城市职工登山比赛等全民健身十大品牌活动,在打造健身品牌的过程中,当地的体育社会组织积极参与活动组办,为其塑造成品牌体育社会组织提供了平台。

5 结语

在我国具有现代意义的体育社会组织仍属新生事物,体育社会组织改革也正处在初始阶段。在政府职能转移、建立公共服务型政府的时代背景下,应该坚持体育事业和体育产业的“双轮驱动”的发展模式,以法治化、枢纽化和专业化为发展方向,逐渐形成现代意义上政社分开、权责明确、依法自治的体育社会组织。

参考文献