1 问题的提出

2015年8月《中国足球协会调整改革方案》的颁布,标志着中国足协与国家体育总局脱钩,自此开始依法独立运行。《中国足球协会纪律准则》作为足球运动健康发展和维护比赛秩序的重要保障,如果起不到警示作用将会导致足球领域管理的刹车系统失灵,其后果不堪设想。《中国足球协会纪律准则》适用于中国足球协会管理下与足球运动有关的活动^[1],中国足协对中国足球领域的各项事务有着较大的管辖权,其管理范围与影响程度还在逐渐扩大。

处罚是中国足协进行组织管理的必要方式,其目的在于震慑、制止违反《中国足球协会纪律准则》者,净化各级足球联赛环境。中国足协主要通过名誉处罚、罚款与资格罚三种处罚方式来预防与惩罚违纪违规者。罚款与资格罚作为主要处罚手段在执法过程中发挥着重要作用。但实际上,中国足协的处罚并没有收到理想的效果,中国足协的处罚单数、罚款金额以及处罚人数一直处于增加状态(表1)。2017赛季,仅开赛几个月,就已开出罚单128件,罚款金额238.8万元。但是由于处罚力度、处罚程序等原因,中国足协做出的违规违纪处罚决定,常常与运动员、教练员、俱乐部、赛场等产生纠纷。

注:根据中国足协官网公布的罚单进行统计

本文主要以2014—2016年中足协官网公布的399份处罚单为数据样本,将罚单的处罚对象分为运动员、教练与官员、俱乐部、赛区、相关人员等,结合处罚金额、处罚形式,同时与国外处罚情况进行比对,从横向、纵向角度分析中足协处罚权利的行使以及处罚结果情况。总结在处罚过程中存在的问题,有针对性地提出可行性建议,期待对我国足球、足协的发展有所帮助。

2 研究结果与分析

2.1 中国足协处罚对象及罚款分析

注:本统计以处罚决定书中涉及的处罚对象总数为基数,因一些处罚决定所涉责任主体不止一人,故统计总数大于样本容量

在2014—2016年中国足协所开罚单中,处罚对象包括运动员、官员及教练、俱乐部队、举办赛区及相关人员(主要包括记者、队医、商务监督和中足协监督)。其中运动员的处罚次数最多、金额最大,不仅远高于其他几类处罚对象,总数甚至超过其他处罚对象的总和,而且三年来呈直线增长趋势;对教练和官员的罚单数量有所增加,但罚款数额却有所减少;对俱乐部的处罚在罚款上较重;对举办赛区和其他相关人员的罚款较少。

2.2 中国足协处罚方式分析

在所有的罚单中,除某些赛区被给予单一的罚款外,其他主体均还包括其他处罚,本文为了方便统计,用“罚款+”表示在一份判决书中包括罚款及其他处罚,该类处罚共280份,占69.65%。除了金钱类处罚外,处罚方式还包括停赛、警告、通报批评、取消资格、禁止从事足球活动等非金钱类处罚,非金钱类处罚共122件,占比30.36%。其中最主要的是停赛(禁止运动员参赛、禁止官员或教练进入比赛替补席等),其次是通报批评、警告、禁止从事足球活动、取消比赛资格。在这些处罚中,罚款是使用次数最多的,常与停赛等其他形式的处罚合并执行,而在2014年,停赛、取消资格以及禁止从事足球活动等处罚基本未使用,2016年开始,这些处罚方式才开始较多地采用,说明足协处罚在不断规范和严格。

注:该统计以处罚决定书中的处罚方式总数为基数,因为一份处罚决定中所涉责任主体不止一人,故此处统计的总数大于样本容量

3 不同主体接受处罚比较分析

3.1 对运动员的处罚分析

处罚决定书显示,运动员的违规违纪行为主要有:比赛中的违纪、弄虚作假、威胁、违反体育道德行为、赛后违反规定等。处罚形式主要有:罚款+停赛、停赛、终身禁止从事与足球有关的活动等。针对类似行为,国外处罚有所差别。

3.1.1 国内外运动员处罚分析

从表5可见,与英超相比,中国足协对不文明行为的处罚力度较轻。英超对于类似行为的处罚方式更值得借鉴,从表6可见,除了罚款与停赛,其在违规球员涉及道德行为失范时,还增加了对违规球员相应的教育内容。英超规定,红牌罚下者被停赛三场。如果对处罚结果选择上诉,上诉失败后将面临更长时间的停赛。而意甲运动员的处罚以停赛禁赛为主,对罚款的处罚主要针对俱乐部。类似情况,中国足协给予的处罚为“停赛4个月”,看似严厉的处罚,有时往往达不到惩戒效果。如果四个月期间内没有或者仅举办少量比赛,可能会造成没有受到处罚结果或比违规违纪情节较轻的处罚还轻。此外,在我国,运动员进球后对对方运动员、裁判员、观众等做出侮辱性言行或其他道德失范行为也已屡见不鲜,如郜林飞鞋、世林点赞、秦升跺脚等事件,但对此类事件的处罚似乎也并不严厉。

3.1.2 国内运动员同行为处罚分析

表8是2016年处罚单中针对运动员蹬踏对方运动员这一违纪行为的处罚结果。从处罚决定书中可见,关于4位运动员违纪行为的描述基本相同,均为“某俱乐部运动员××蹬踏对方运动员,造成不良影响”,且处罚依据也均为《中国足球协会纪律准则》第55条的规定,但处罚结果却存在较大的差异。这种同过不同罚的现象,反映了足协处罚的随意性,未能做到罚当其罪、公平公正。

3.2 对官员及教练的处罚分析

从收集到的判决书可以看出,教练员与官员违规违纪行为主要有:比赛中的违纪(指责、辱骂、殴打裁判员或者对方运动员、官员,投掷杂物,破坏场内设施,干扰比赛,做出侮辱性手势等),中足协的处罚方式主要有:罚款+禁止进入替补席、停赛、终身禁止从事与足球有关的活动等。

从表9的比较可以看出,英超对于教练员的处罚更严厉。对于英超曼联俱乐部主帅穆里尼奥踢水瓶被罚事件,天空体育透露:场边踢飞水瓶本是低程度的冒犯,通常情况下只需罚款8 000英镑。但英足总考虑到穆帅在10月对阵伯恩利的比赛中抗议当值主裁克拉滕伯格而被罚上看台,因此穆帅遭到了停赛一场和16 000英镑的处罚^[12]。可见英超对于教练员的处罚与其在本年度比赛中是否有“前科”存在一定的相关性。《中国足球协会纪律准则》第四十八条也规定“重复违规违纪”应从重处罚,但中国足协并未按此执行。2016年6月26日中足协甲级联赛第116场,浙江毅腾俱乐部官员林涛辱骂裁判员,干扰比赛,最后中足协给予罚款2.5万元,禁止进入中甲联赛替补席5场的处罚。2016年9月24日中国足协甲级联赛第221场,林涛再次指责裁判员及对方运动员,最后中国足协给予罚款1.5万元,禁止进入中甲联赛替补席2场及中国足协正式比赛替补席1场的处罚。从中可以看出,中足协并没有对重复违规违纪行为从重处罚。

3.3 对俱乐部的处罚分析

从处罚决定书中可以看出,俱乐部(球队)的违规违纪行为主要有:未按时提交上场名单以及参加赛前发布会,影响到中国足协联赛组织以及媒体工作;相关人员的违规违纪行为造成的连带责任;合同纠纷以及拖欠球员工资。中国足协处罚形式主要是:罚款+通报批评(予以警告)、罚款+取消成绩(取消注册资格)、通报批评等。对于俱乐部类似行为,国际足联的处罚更严厉,如2014年巴西世界杯,由于阿根廷球员拒绝出席发布会被国际足联罚款75万美元^[13]。统计数据发现,2016年中国足协对于俱乐部的处罚力度以及范围均有所增加。其中对运动员、主教练未按规定参加赛前、赛后新闻发布会处罚的案例数量从2015年的2例增加到18例,2016年罚款金额累计43万元。针对两个俱乐部间发生的冲突事件,国际上的经验通常是对发生冲突的主动方给予更重的处罚,例如在2016年英超焦点之战中,赛后切尔西与热刺发生冲突。英足总分别给予两俱乐部37.5万英镑和22.5万英镑的罚款决定^[14]。针对拖欠薪水的行为,意甲对于帕尔马队的处罚是罚款加扣除1个积分^[15];反观国内,哈尔滨毅腾俱乐部拖欠员工牛喜龙的工资,一直未履行中国足协仲裁委员会的裁决,而中足协给予的处罚是罚款0.5万元,予以警告^[2]。可见两者对于欠薪行为处罚力度的差距。

3.4 对赛区处罚的分析

对于赛区的处罚主要是针对管理混乱、安保工作不力(大多数是由球迷疯狂行为引发的连带责任)的处罚,中足协的处罚形式主要有:口头警告、通报批评、罚款+通报批评等。由表2可知,2014—2016年举办赛区出现的违规违纪处罚通告数量整体上在增加,从2014年的8例增加到2015年的21例,再到2016年的18例。罚款也从2014年的8万元增加到2015年的28万元和2016年的43.5万元。处罚数和罚款数的增加,一方面暴露出我国球迷文化的低级化发展倾向^[16],另一方面也显示中国足协加大了对赛区的管理力度。这些处罚均源于由球迷的不文明行为,包括语言暴力、行为暴力,且呈现出形式多样化和向场外蔓延等特征。虽暂未发生较严重事件,但球场观众暴力作为威胁我国足球赛事和足球文化发展的“定时炸弹”,亟需引起重视。

这也反映出我国在反球场暴力立法方面的缺失。对于球迷在场上的不文明及违规行为,中国足协将责任完全归咎于主办赛区的俱乐部,进而对赛区进行处罚,有失公允,也有违立法目的^[17]。

3.5 对相关人员处罚的分析

从2016年中国足协所开罚单中发现,不仅处罚力度在加大,处罚范围也在延伸。处罚对象主要增加了足球运动的管理者以及与足球活动有关的人员。从2015年对武汉卓尔队队医饶安新的处罚到2016年取消初晨比赛监督资格,以及对大燕网记者张粤的处罚,均可说明中足协的处罚在不断向纵向深入。

4 中足协纪律处罚存在的问题

4.1 未能做到罚当其罪

中国足球协会未能做到罚当其罪的主要表现为:同样的违纪行为,处罚结果不同;不同性质的行为,处罚结果相同;不能做到依照处罚条例的要求,对重复违纪行为做到加重处罚。从近三年的处罚决定可以看出,运动员、教练员、俱乐部、举办赛区等均出现了不同程度的处罚不当。处罚有失公平会直接影响到中国足球协会的权威性,尤其是重罪轻罚会让更多人有恃无恐,将对足球的长远发展带来难以消除的负面影响。此外,在不同级别的比赛中,中国足协的处罚力度不同。同样的违规违纪行为,中足协对于业余联赛的违规行为的处罚相对较轻。由于没能做到公平、一视同仁,日积月累,这种潜在的隐患难免会在业余联赛晋级后爆发出来。

4.2 规则制定存在问题

中足协在规则制定方面存在的问题主要有:一、文本更改频繁。中国足球纪律处罚规则是中足协管理下的足球活动的最高准则,从2001年至2014年已颁布9部^[18],到目前为止已是第11部。这一方面说明面对足球领域层出不穷的问题,中足协能够与时俱进,不断修订规则;另一方面也反映了中国足协制定规则的滞后性,科学性与预见性不足。频繁的更换文本,使得中足协规则难以树立权威性,其处罚效力大大降低。二、规则的制定缺乏严谨性。诸如前文提到的停赛4个月的处罚,如果4个月内中国足协没有举办或较少举办比赛,相当于被处罚者未受任何处罚或处罚很轻。三、有越权之嫌。如一些学者指出的,中国足协的名誉罚与禁止从事与足球有关的任何活动两种处罚方式有违《宪法》,有越权之嫌。

4.3 执法不公平

对于发生冲突的两名运动员,中国足协并没有将主动挑衅的一方与另一方运动员区别对待,而是给予同样的处罚,这种“各打五十大板”的处罚方式助长了挑衅者的气焰,也将引起更多的效仿,滋生更多的体育违规违纪行为。

4.4 重处罚,轻教育

在体育纪律处罚中,须处罚与教育并重,处罚是必要手段,但教育违规违纪者树立良好的职业道德才是最终目的^[19]。中国足协一贯走“处罚式”路线。由于体育行业的特殊性,中足协开除运动员或者教练等处罚方式,将使其失去职业流动性,这对被处罚者是致命性的打击。处罚是解决问题的途径,但不是唯一途径。完善的规则,辅之一定的规则教育,将有助于解决问题。要使规则意识深入人心,对各种规则的教育要贯穿始终。对于U12、U17比赛中运动员因不满裁判员判罚,两次向裁判员做出吐口水动作这种道德失范行为,教育显然更为重要。

4.5 责任主体错位

责任主体不明确会导致更多人不愿意承担责任,进而引发社会诚信问题。我国在球场暴力方面的法律规制还不完善,导致在出现球迷骚乱、球场暴力问题时,没有适用的法律和明确的依据来解决。在现阶段的处罚决定中,多数将这类责任推给赛区的俱乐部,这种简单粗暴且有失公平的做法,不仅无法遏制球场暴力问题,还会导致俱乐部的不满。对球迷文化问题要“教”“管”结合,特别是在处罚方面,必须明确球场暴力的责任主体,多方联动,根本治理。

4.6 救济途径不完善、不规范

仲裁是解决体育纠纷的重要途径。《体育法》第33条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁。”《中国足球协会章程》也有类似规定。中国足球协会虽然设立了仲裁委员会,由于缺乏独立性,在对俱乐部、球员及其他参与人与足协纠纷的裁决过程中,其公正性往往受到质疑。如长春亚泰诉中国足协事件,就是因为对足协的处罚结果不认同而诉诸足协仲裁委员会,但中国足协未能在规定时间内进行答复,亚泰转而向人民法院提起诉讼,人民法院以“不符合受理条件”为由不予受理,导致当事人的救济途径缺失。

5 解决问题的途径

5.1 对违规违纪行为采取量化管理

对于违规违纪行为的量化管理主要包括三种方法:一般适用法、相加升格法和减法降低法。一般适用法是指对于违规违纪的相关人员,情节一般,根据《中国足球协会纪律准则》给予最低程度处罚;相加升格法是指对于违规违纪相关人员,综合考虑各种情况,情节较重,并结合对方受伤害的程度给予处罚,每增加一个程度增加10%的处罚;减法降低法是指对于违规违纪人员,如果自己被迫做出违纪行为,将根据其认错态度、后期表现等行为减低处罚。采用量化管理既有助于保证纪律处罚的严谨性,更会最大程度地保证执法过程中的公平公正。

5.2 对球场暴力实施三管齐下

对于球迷的球场暴力等不文明行为,可以采取思想教育、行为控制、严肃处理三者相结合的治理模式。思想教育方面:主要从理论上加强对本土球场亚文化的研究,从源头上探究并进行控制,完善外部保障条件,如在赛场上张挂文明观赛标语等;行为控制方面:主要是对有明显球场暴力性的观众给予高度关注,推行实名制购票,将观赛中出现过不文明行为的观众列入黑名单,进行高度关注。严肃处理方面:对出现不文明行为的球迷须依法进行处罚(如经济处罚和行为处罚)。球迷是足球运动中的重要组织部分,对他们的全程严格管理,有利于我国足球事业的良性发展。

5.3 加大惩治力度,重视教育手段

加强赛场环境监控,对场上运动员的“球痞”行为绝不姑息。对于裁判员故意错判、误判等严重违规违纪行为,吊销裁判员的裁判证。在同一赛季中对于运动员、教练员、官员的判罚实行累积制度,给予处罚的同时增加一定的学习教育任务。处罚和教育的目的是一致的,只是执行的方式不同,都是为了打击违纪违规的不合理行为,整治足球界的不良风气,净化足球竞赛环境。唯有两手抓两手都要硬,才能保证中国足球的良性可持续发展。

5.4 建立独立的体育仲裁制度

建立独立于中足协之外的体育仲裁制度,一方面可以实现对内部救济途径的尊重,另一方面可以以事实为依据、以法律为准绳进行裁决,确保足协在法律救济方面的公平公正。体育活动的特殊性要求体育仲裁要遵循体育发展规律,并合理借鉴国外体育法庭审理程序,合法适度裁决,最大程度保证申诉人权益。此外,在纪律处罚决定书中应添加相应法律救济途径的说明,告知相关的听证程序与听证注意事项,充分保障当事人的知情权和程序的公开透明。

6 结语

中国足协的纪律处罚重点在于协调利己与利他、个人与整体、局部与全局之间的关系,但在实际执行过程中并没有起到很好的震慑和教育作用。应优化处罚方式、强化处罚功能,坚持权力与责任对等,处罚与教育兼顾,公平公正执法,最大程度保证俱乐部的利益,实现中国足球长远、健康的发展。

参考文献