青少年健康与安全问题是事关社会与国家长远发展的大事。认真落实“健康第一”指导思想也成为学校教育考核的主要指标。随着国家对学校体育事业的重视,近年来在学校体育硬件设施方面的投入不断加大,学校体育设施的覆盖率、利用率、开放率显著提升。但由于目前我国学校体育设施缺乏规范标准、质量监管不到位,环境污染、环境侵权事件频发,给参与体育运动的师生造成身心健康损害。如在杭州外国语学校毒草坪事件中,人造草坪的甲苯、二甲苯与苯指标不合格,导致操场出现异味,并引发部分学生不同程度的咳嗽、流鼻血、发烧等健康问题^[1];在“毒跑道”公益诉讼案事件中,北京万象幼儿园的塑胶跑道在投入使用后散发出刺激性味道,致使很多孩子出现流鼻血、眼睛不适、发烧、皮肤过敏等症状,甚至造成周边大气环境与土壤环境的严重污染,引发中国绿发会提起环境公益诉讼^[2]。本文在界定学校体育设施质量问题引发环境侵权二元性特征的基础上,分析该类侵权所面临的法律困境,并探究相应的法律救济对策,为受害人的健康权益损害与环境公共权益损害提供更加完善的法律保障。

1 学校体育设施质量问题引发环境侵权的二元性特征

从环境法的发展史来看,作为新兴法律领域的环境法正是产生于传统侵权法无法完全解决环境问题的背景下,相较于传统民事侵权行为,环境侵权存在许多不同于传统民事侵权的新特征,被称为环境侵权的“二元性”特征^[3]。学校体育设施质量问题引发的环境侵权是一种新型的非典型环境侵权,作为环境侵权的下位概念,同样具有“二元性”的特征。

1.1 原因行为及损害形式的二元性

作为整体的自然环境处于物质循环、能量流动与信息传递的运动状态中,人的行为与生态规律共同发挥其功能^[3]。学校体育设施质量问题引发环境侵权的原因行为多元、损害形式亦相互关联。从原因行为上看,存在环境污染与生态破坏两种形式。前者指的是人类活动向环境中排入超出环境自净能力的物质、能量,导致环境的性质发生变化的行为。譬如校园“毒跑道”事件中有毒塑胶跑道中的异氰酸酯(TDI、MDI)、甲苯等挥发性有机溶剂造成的空气污染;后者指的是由于人类不合理的开发利用环境要素导致破坏、降低环境效能、生态平衡的行为,如学校人造草坪中的有毒物质融入土壤后将影响土壤中微生物与植物的生长。从损害形式上看,两种原因行为引起环境污染、生态破坏或生态功能的损害,各种损害之间可能相互转换,无绝对的分野。

1.2 损害后果的二元性

通说认为,损害被视作权利和法益受损的一种不利益状态^[4],也是侵权责任成立的必要条件。由于环境侵权行为是由“人—环境—人”的互动所构成,环境侵权中对“人”的损害须建立在发生环境损害后果的基础上,这种对“人”的损害与对“环境”的损害并存的特征被称为环境侵权损害后果的二元性。学校体育设施质量问题引发的环境侵权同样具有损害后果的二元性特征。一方面,有毒塑胶跑道、劣质人造草坪中的挥发性溶剂、重金属等有毒物质进入土壤、大气等自然环境中造成环境污染、生态损害的客观后果;另一方面,有毒物质通过生态系统中的能量流动、物质循环流向参与体育活动的特定群体,导致使用者出现流鼻血、眼睛不适、发烧、皮肤过敏等后果,但亦可存在只有对“环境”的损害而没有对“人”的损害的情形。

1.3 救济主体的二元性

首先,学校体育设施质量问题引发的环境侵权造成了“人”的损害。在《侵权责任法》的话语下,侵权行为在确定了对“人”的损害后,可将受害人确定为救济主体;其次,学校体育设施质量问题引发的环境侵权亦造成了公共利益“环境”的损害,符合条件的环境公益组织在“环境”公共利益受损时可提起环境公益诉讼。中国绿发会诉北京万象幼儿园环境公益诉讼案正是这方面的典型案例。

2 学校体育设施质量问题引发环境侵权面临的法律困境

2.1 受害人取证难,因果关系证明难

就环境侵权的因果关系举证责任而言,最早的法律规范出现在1992年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条。该条规定,在环境污染引发的损害赔偿诉讼中,被告否认原告提出的侵权事实应负责举证,此即环境侵权因果关系举证责任“倒置”的开端。2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条在延续之前司法解释的基础上将其精细化,其要求加害人就其行为与损害结果间“不存在因果关系”承担举证责任,被视为一种典型的举证责任倒置,并最终在2010年起实施的《侵权责任法》第66条中予以确认。但举证责任倒置规则却在司法实务中遭到长期抵制,有调研结果显示,在2007年到2009年间收集的近千份环境侵权裁判文书中运用举证责任倒置规则的仅占49.6%^[5];另一调查显示,在1993年至2015年间搜集的600余份相关判决书中,涉及环境侵权的因果关系证明问题,适用举证责任倒置规则的判决书占比48.1%,立法规定与司法实务出现了严重的冲突^[6]。有鉴于此,2014年最高院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中规定,“原告应当就存在污染行为和损害承担举证责任,并提交污染行为和损害之间可能存在因果关系的初步证据”,这种立场已然与举证责任倒置规则出现差别。2015年最高院发布的《环境侵权解释》第6条又进一步规定被侵权人应对污染物或次生物质与损害间的“关联性”提供证据。上述规定的出台有力地平衡了环境侵权诉讼中原被告的举证责任负担,一定程度上扭转了举证责任倒置在司法实务中长期遭受抵制的尴尬局面,但其一概而论,缺乏细分的方法却对学校体育设施质量问题引发环境侵权此类新型环境侵权的因果关系证明形成阻碍。首先,学校体育设施质量问题引发的环境侵权作为一种非典型的具有累积性、潜伏性和科技性的环境侵权,受害人要证明劣质公共体育设施释放的有毒物质与自己罹患疾病之间存有初步的因果关系存在一定困难。初步的因果关系无法通过常识进行识别,需要在病理学、流行病学的科学依据、科学论证的基础上进行推断、解释。国外将因果关系仅能在流行病学、疫学的研究报告、专家意见的基础上加以推断的此类侵权案件总结为疫学型侵权案件,并发展出一般因与特定因的特定区分,为司法审判实践中判断因果关系存在与否提供指导与方案^[7]。而在我国,一方面,理论研究者对疫学因果关系证明理论的研究尚处于介绍、讨论的阶段,尚未形成详尽的论证;另一方面,从域外环境侵权的司法实践来看,裁判中对疫学因果关系证明方法的妥善运用仰赖于英美法系国家业已形成的涵盖类别因果关系的“一般因”与针对个体因果关系的“特定因”的区分标准以及对各类别流行病学证据进行全面审查的司法审查机制^[7],而以上方法在我国司法审判中的运用仍处于空白状态。在此条件下要求被侵权人承担提供学校体育设施释放的污染物或衍生物质与自身健康损害间具有“关联性”证据的义务存在技术与法律制度上的困难。其次,诉讼中因果关系证明的焦点更多集中在“污染物是否已排放”与“污染物如何接触到人体”等具体问题,新类型污染物以及致害路径的复杂性导致我们难以通过一般经验识别此类环境侵权中的因果关系。最后,受侵害人多为一般公民,在专业知识储备与证据获得能力上的不足也影响着因果关系证明的难度。

2.2 相关环境民事公益诉讼启动难

环境民事公益诉讼始于2012年新修订的《民事诉讼法》第55条“对污染环境······的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定。但环境民事公益诉讼专业性极强、诉讼成本高昂,普通环保组织是否具备专业素养、能否承担诉讼费用,以及我国环保组织来源复杂多样,是否应赋予所有环保组织提起环境民事公益诉讼的权利等诸多问题,都造成环保组织提起诉讼难。鉴于此,2015年1月生效的《环境保护法》第58条与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在《民事诉讼法》第55条的基础上进行拓展,对能够提起环境公益诉讼的环保组织设置了“在设区市民政部门登记”与“专门从事环保工作五年且无违法情形”两个重要条件,进一步精确了环境民事公益诉讼制度中“有关组织”的识别^[8]。以上规定为环境民事公益诉讼的准入环节提供了制度性保障,但也阻碍了部分环境损害案件寻求法律救济的路径。有调查显示,在《环境保护法》第58条的规定与最高院司法解释出台前,我国符合环境民事公益诉讼资格条件的民间组织超过700家。在该项规定与司法解释出台后到2015年底,全国范围内符合环境民事公益诉讼主体条件的环保组织中只有绿发会、自然之友、中华环保联合会等9家提起了将近100起环境公益诉讼^[8]。此外,相关学者在调查分析2015年发生的共计38件环境民事公益诉讼样本案件后发现,当前环境公益诉讼的涉案被告主要集中在化工、垃圾处理、房地产、采矿等对周边生态环境造成严重污染、破坏的领域内^[9],而学校体育设施质量问题引发环境侵权案,不论是环境损害后果的严重程度抑或是受波及群体的范围皆无法与前者相比。迄今为止仅产生了中国绿发会诉北京万象幼儿园案这一例因学校体育设施质量问题引发环境公益诉讼的案件,一定程度上也说明了相关环境民事公益诉讼启动难。如何提高环保组织提起此类环境公益诉讼的积极性抑或适当降低环境公益诉讼适格原告的门槛限制成为了一个不可回避的问题。

2.3 损害赔偿认定难

无权利则无救济,但救济的前提是权利受到损害。由于我国当前并无针对环境侵权损害的专门立法,因此学校体育设施质量问题引发的环境侵权必须纳入传统的民事侵权法律框架中寻求救济。在现行的侵权责任法语境下,人身损害包括身体权、健康权与生命权三部分。在大量学校体育设施质量问题引发环境侵权的案例中,重金属中毒、身体器官受损等健康损害时常发生,但并非所有对“人”的损害皆可纳入《侵权责任法》框架内寻求法律救济。以校园“毒跑道”事件为例,劣质塑胶跑道中含有的TDI、MDI、重金属等有毒化学物质将导致人体重金属中毒,出现皮肤红肿、喷嚏、气喘等症状,一般认为可纳入《侵权责任法》中健康权损害的范畴,但也可归于人体的健康风险问题,实际上对受害者的损害赔偿认定并非易事。以重金属中毒为例,若非血液中铅含量畸高引发铅中毒,否则无法认定为侵害人体健康权的情形而被排除在环境侵权的救济范围外^[10]。

3 学校体育设施质量问题引发环境侵权的救济

3.1 完善因果关系证明的配套机制

要求原告就因果关系的“具体化”承担举证责任,相较于以往的民事诉讼法及其司法解释在环境侵权诉讼中作出的举证责任倒置规定,无疑为一重大进步。原因在于,该规定遵循了举证责任分配的核心原则——“进攻者原则”。在“进攻者原则”中,被告不应为待证事实处于“半是半非”的状态而使自身利益或权益受损,而应由主张某种法律效果的原告扮演对现状发起挑战的攻击者的角色而承担举证责任^[11]。《环境侵权解释》给予原告一定的举证既是对“进攻者原则”的再诠释,也是对原被告间裁判利益的再平衡。因此,学校体育设施质量问题引发的环境侵权中的受害者理应对案件中的因果关系证明问题承担举证责任。但环境侵权的因果关系证明极富专业性与技术性,作为原告的受害人大多为师生,他们在专业知识上较为匮乏,大部分也无充足的财力委托专业的司法鉴定机构对有毒物质与自身受损的因果关系进行鉴定。但是,受害人举证困境的产生并非说明司法解释与最高院意见对举证责任倒置规则修正的错误,其根源在于我国环境侵权诉讼乃至民事诉讼中的相应配套制度不健全,未针对举证责任规制的变更而适时调整。笔者建言应作出以下调整:其一,完善司法鉴定证据制度,基于环境侵权诉讼的专业性,鉴定意见在证明专业性较强的因果关系上扮演着重要角色。大陆法系(德国)的传统学理认为,鉴定证据与其他民事证据的本质区别在于,从目的上看,鉴定人是法官的帮助人,他们应当在法官任务支配范围内支持法官,因为法官只有在自己缺乏专业知识时才需要鉴定人^[12],而并非如我国当前民事诉讼中由当事人申请或提供鉴定意见。笔者以为,更恰当的做法为从制度上给予法官在因果关系不明且原告无能力证明的情况下按职权启动鉴定程序的权利,通过司法机关对因果关系的主动释明降低受害人在因果关系“关联性”证明问题上的困难。其二,推进学校体育设施环境损害司法鉴定机制的完善。当前环境损害司法鉴定机构质量参差不齐,司法鉴定意见公信力受到质疑,重复鉴定、多头鉴定问题仍然存在,导致法院审判中证据采信面临困难。为规避这些问题,应从机构质量、数量等方面综合考虑。一方面,统筹规划、合理布局,严格准入标准与程序,审核登记上严格限制拥有公共体育设施环境损害鉴定资质的机构数量,确保鉴定机构的质量;另一方面,建立统一的学校体育设施环境损害的技术标准、专业资质与执业规则体系,提升鉴定意见的公信力。最后,在借鉴美国疫学因果关系科学证明的司法审查与司法判断机制的基础上,结合我国司法制度具体情况,出台一系列针此类侵权因果关系证明问题的指导性案例,为司法实践提供指导。

3.2 建立环境公益诉讼启动激励机制

相较于传统民事私益诉讼,环境公益诉讼的本质特征在于其诉讼目的为保护环境公共利益。在此类环境公益诉讼案件中,任何适格环保组织提起环境公益诉讼的目的皆不是为了组织本身的权益,也与受损的环境利益不存在“利害关系”^[13],因此,在适格原告主体数量受限且提起环境公益诉讼的积极性不足的情况下,构建一套激励环保组织主动提起环境公益诉讼的机制,成为突破环境公益诉讼启动瓶颈的必经之路。

3.2.1 降低原告诉讼成本

为提高环境民事公益诉讼案件的受案率,2015年起施行的《环境民事公益诉讼解释》第33条曾作出了“原告可申请减免诉讼费用”的规定,但是该规定的实施至少存在以下方面的缺陷:第一,原告的诉讼成本高,立案、鉴定、取证等费用远高于诉讼费用;第二,减免的诉讼费用若完全由司法机关承担,将严重降低司法机关受理环境公益诉讼案件的积极性,甚至加剧“立案难”的问题。因此,为降低原告的诉讼成本,有必要从以下方面予以完善:第一,借鉴以往地方政府与法院探索环境公益诉讼激励机制的经验,通过政府设立与社会捐助结合的方式,建立覆盖全国的专项救济基金制度,为环保组织提起相关环境公益诉讼提供经费上的保障;第二,在建立专项救济基金的基础上进一步扩大基金救济范围,将诉讼费用、鉴定费用、律师费用全部纳入基金救济范畴中。

3.2.2 建立原告胜诉奖励机制

与环境公益诉讼原告面临高昂诉讼成本形成鲜明对比的是,原告无法从胜诉判决中获得任何经济利益^[14]。符合起诉条件的环保组织有数百家,但启动环境公益诉讼意愿强烈的组织不多。很大的原因在于除了政府支持与社会捐助外,大部分环保组织并无固定收入来源,处于各自为战的状态,甚至还出现环保组织因资金缺乏而最终解散的情况。参照同期国外做法,美国1970年《清洁空气法》建立的环境公民诉讼与告发人诉讼制度规定,当原告提起公益诉讼并胜诉后,原告除了可要求被告承担律师费与部分诉讼费用之外,还能获得经济奖励。在自身利益的驱动下,原告起诉的积极性显著提升^[15]。因此,为提高原告的起诉积极性,有必要借鉴美国原告胜诉奖励机制,通过引入惩罚性损害赔偿机制、建立生态利益保险制度、设立专项救济基金等方式,为环境公益诉讼中的胜诉原告提供胜诉奖励资金来源。

3.2.3 择机赋予公民起诉资格

相较于环保组织与受损环境公益不存在“利害关系”的情况,公民作为与自然环境紧密联系的个体,也是环境利益受损的直接受害者,对环境公益保护有着更为直接的诉求。不论是有毒塑胶跑道、毒草坪产生的有毒挥发物、重金属毒物,还是学校体育场馆材料质量问题释放的有毒气体(甲醛),都会损害参与校园体育活动群体的健康权益,因此,广大师生较于环保组织对受损环境利益的保护有着更为显著的需求与积极性。在现阶段,为规避“滥诉”的巨大风险,我国立法未赋予公民个人环境公益诉讼的原告资格有一定的合理性。但对比同期他国立法时发现,赋予公民环境公益诉讼原告资格已成为国际通例。譬如,印度、美国在环境公民诉讼制度中都赋予了公民环境公益诉讼的起诉权。因此,从长远来看,赋予公民环境公益诉讼的原告资格是大势所趋。

3.3 完善相关环境标准

“环境标准”是对“为保护人群健康、保护社会财富与维护生态平衡,就环境质量、污染物排放与环境监测方法等相关事项,依法制定的技术标准与规范的总称。”^[16]123司法实践中已经出现使用“环境标准”体系中的“环境质量标准”对环境侵权中的人身损害因果关系进行认定,及评估污染物对特定对象产生有害影响的最低浓度与阈值的先例^[17],但我国现行的环境质量标准制度存在污染物管控种类过少、损害评估区域有待细化等问题,同时环境基准研究尚处于起步阶段,纳入评估范畴的污染物种类有限,因此需完善相关环境标准,有效解决此类侵权中损害后果评估问题。

3.3.1 建立专门的环境质量标准

“环境质量标准”指的是“为保护生态环境、人体健康与社会财富,限制环境中有害物质、因素做的控制规定。”^[16]124在涉及人体健康的环境侵权案件中,对污染严格界定的环境质量标准常作为进入因果关系判断程序的必要门槛^[17]。但在学校体育设施质量问题引发的环境侵权案件中,劣质体育设施释放的致害物质以异氰酸酯(TDI、MDI)、甲苯、二甲苯以及甲醛等有机挥发性溶剂为主,但现行的《环境空气质量标准》仅涵盖了二氧化硫、一氧化碳、臭氧等10余种典型空气污染物。而美国《清洁空气法案》对180余种有毒空气污染物进行了限制,其中就有校园有毒塑胶跑道中常见的TDI和MOCA等污染物^[18]。另一方面,学校体育设施质量问题导致的生态环境损害多为校园自然环境,而现行的《土壤环境质量标准》仅适用于农田、蔬菜地、茶园、牧场以及自然保护区等地,《环境空气质量标准》亦仅对居民区、商业交通居民混合区、文化区、工业区与农村地区进行了区分,未将校园作为特殊区域进行单列。因此,笔者建言,为提供一个良好的校园体育自然环境,保护校园体育活动参与者的健康,有必要在区分不同种类污染物的基础上,以污染物对人体产生危害的限度为阈值,制定专门性的《校园体育环境空气质量标准》与《校园体育土壤环境质量标准》,为学校体育设施质量问题引发污染的生态环境损害后果评估提供指导。

3.3.2 建立专门的环境基准体系

学校体育设施质量问题引发的环境侵权可能造成体育活动参与者严重的健康风险,且相关污染物导致身体组织器官的异常反应无法纳入现行的侵权法框架寻求法律救济,破解该问题的关键在于对学校体育活动参与者的环境健康损害的认定。笔者以为,建立专业性的环境基准可作为学校体育活动参与者健康损害后果的认定依据。环境基准是由特定污染物与特定对象间的剂量—反应关系所确立的污染物对环境介质中的人、生物等特定对象不产生不良或有害影响的最大阈值^[19]。尤其是同种类的污染物造成幼儿、青少年与成年人健康损害的阈值皆不一致,环境基准可作为判断侵权行为是否造成人体健康损害的标准。我国《环境保护法》第15条第二款规定:“国家鼓励开展环境基准研究”,但我国当前的环境基准制度仍存在环境基准研究工作发展缓慢、成果产出少、环境基准法律地位不明、公众参与程度较低等诸多问题^[20]。因此,当前的迫切任务就是开展环境基准研究,尽快建立针对学校体育设施质量问题引发污染的环境基准体系,作为相关侵权事件中人身损害后果的认定标准,突破此类案件损害赔偿认定难的困境。

4 结语

为更好地对学校体育设施质量问题引发的环境侵权提供法律救济,最切实可行的方法就是对现行的环境侵权法律救济框架针对性地进行修改。但从长远来看,事后补救措施远只是治标之策,只有通过事前监管与事后救济相结合的方式才能从根本上解决此类问题。

参考文献