党的十九大报告指出,“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”^[1]在全民健身上升为国家战略的背景下,政府向社会组织购买公共体育服务,既是转变政府职能、提高行政效能的重要途径,也是满足群众健身需求、推动我国“体育强国”和“健康中国”建设的必然要求。本文对我国政府购买公共体育服务理论与实践的相关研究进行回顾梳理,旨在总结经验教训,更好推动事业发展。

1 政府购买公共体育服务的理论来源及初步探讨

1.1 政府购买公共服务的理论来源

政府购买公共服务是指将政府负责供给的公共服务相关事务,交由具备一定服务水平的社会机构来提供,最后依据供给者所提供的公共服务产品的数量和质量,政府部门进行财政付款或拨款^[2]。该理论起源于西方公共管理理论,经过一个世纪的演进,从传统的公共行政到引入新公共管理和新公共服务概念,再到政府购买公共产品和服务理论,已经形成了一套完整的理论体系,并探索出了若干实践方式。政府公共部门的管理最早形成于19世纪末20世纪初,威尔逊的《行政之研究》一书确定了该领域的研究方向。在20世纪二三十年代,公共管理完整的学术框架基本建立,代表作有怀特的《公共行政学研究导论》和威洛比的《公共行政原理》。20世纪六七十年代,出现了两种取代传统公共行政学的尝试:一种是以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”,它主要强调的是一种民主取向;另外一种是以拉斯韦尔为代表的“政策科学”。20世纪80年代后期,公共管理中P-途径和B-途径的汇合,形成了公共管理的新范式^[3]。20世纪70年代末80年代初,新公共管理运动的兴起,基于政府角色在市场化条件下的定位问题提出了政府购买公共服务理论(表1)。

1.2 公共体育服务市场化与社会化的初步探讨

社会经济的发展和社会福利的优厚,给人们带来了更多的休闲时间,群众对体育健身休闲的需求也日益增长。政府为满足该需求的财政支出越来越大,增加财政压力^[4]。为此,政府在新公共管理理论与新公共服务理论的基础上,以委托管理或合同外包的形式,将部分或全部的公共体育服务事务交由社会机构提供,政府购买公共体育服务出现。

我国政府购买公共体育服务的研究始于21世纪初,依据相关研究成果,将第一阶段(2003—2009年)定义为政府购买公共体育服务必要性与可行性的初步探讨(表2),该阶段主要将公共物品和服务的市场化理论应用到公共体育服务领域,因此在公共体育服务领域出现了市场化与社会化的初步探讨。

2 政府购买公共体育服务的实践发展与模式研究

2.1 政府购买公共体育服务的实践发展

理论来源于实践,科学的理论对实践又具有指导作用。新公共管理理论来源于政府公共管理实践的不断探索,世界范围内的新公共管理改革始于1979年英国的私有化运动^[3]。随后,这一理念扩展到美国、加拿大等国家并且付诸实施,公共服务市场化先后在世界其他各国推进。这一浪潮随之扩展到中国等发展中国家,成为各国政府变革的重要内容。

改革开放以后,我国开始了市场化和社会化的进程,1988年,政府承认私营经济的存在和发展。上世纪90年代中后期开始,全国范围内出售国有企业。1996年上海浦东新区以“协商委托”的方式将罗山市民休闲中心交由上海基督教青年会管理,开创了政府向社会组织购买服务的先例^[5]。2003年,十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,允许非公有资本进入公用事业领域,非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,与其他企业享受同等待遇^[6]。同年,《政府采购法》实施,对我国政府市场采购做了进一步的规范,也为政府部门的采购提供了法律基础,推动了政府采购市场合法化和合理化发展。随着购买领域的扩大,公共体育服务也被纳入政府购买范围。2014年10月国务院出台了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,要求“加快政府职能转变,通过政府购买服务等多种方式,积极支持群众健身消费”^[7],政府购买公共体育服务获得了国家层面的认可与支持。在我国中东部发达地区,政府购买公共体育服务进行了相应的实践,如长沙、江苏、广州等地区开展了体育游泳培训活动的政府购买^[8],为政府购买公共体育服务在全国各地的开展提供了经验借鉴。

2.2 政府购买公共体育服务的体系与模式构建研究

政府部门改革实践与公共服务效率的提高促进了公共体育服务的发展。第二阶段(2010—2014年)为政府购买公共体育服务的体系与模式构建研究(表3)。该阶段对政府购买公共体育服务实施的可行性方案进行理论评估与研究。构建政府购买公共体育服务的理论体系与实施框架,根据实际情况采用相应的购买模式和购买方法,其目标是公共体育服务供给的质量与效率得到有效提高^[9]。

2.3 政府购买公共体育服务的几种模式研究

政府购买公共体育服务的模式是指对社会组织提供的公共体育服务,政府所选择的购买程序与方式。根据政府与社会组织间的关系、购买的竞争性与否,可以划分出依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买三种模式(图1)^[10]。有学者认为,目前独立关系竞争性购买在我国政府购买公共服务的模式中效果最优。该模式是指购买者与承接者之间是独立的关系,不存在资源、人事等方面的依赖关系^[2]。政府作为组织者或提供者在寻找可承接的社会组织时,一般采取公开竞争的程序,用招标的方式来选择最合适的公共服务生产者,使社会群众获得最满意的公共服务,使财政资源能得到充分利用。

根据购买程序的竞争性和购买服务的类型,可将政府购买公共体育服务分为四种模式,分别为竞争性软服务购买、竞争性硬服务购买、非竞争性软服务购买、非竞争性硬服务购买(表4)^[11]。其中,体育软服务主要指大众体育赛事与活动、健身服务与指导等服务;体育硬服务主要指体育场地设施、体育器材、体质监测设备等服务。

随着购买模式的不断成熟和市场化的深入发展,当前社会中依赖关系竞争性购买在各地广泛出现,主要是因为多个购买者与承接者都存在一种依赖性关系,导致多个购买者之间需要展开一定的竞争。通过对该现象的分析(表5)可将政府购买公共体育服务分为四种模式(图2)。

3 政府购买公共体育服务实践过程中问题、策略以及监督评价机制的研究

第三阶段(2015—2018年)可定义为对政府购买公共体育服务实践过程中问题、策略以及监督评价机制的研究(表6)。该阶段对政府购买公共体育服务实践进行总结与反思,探索更加合理化的发展路径,以提高政府购买服务的效益和水平。另外,注重监督机构的作用,建立第三方监督机制与监督评价体系,来更好地服务于政府购买公共体育服务实践。

近年来,政府购买公共体育服务的相关研究逐渐兴起,并取得了一定的成果。政府购买公共体育服务理论随实践的发展而不断深化,政府公共体育服务的供给效率逐步提高,进一步推动了公共体育服务的社会化进程,群众需求得到进一步满足。

4 政府购买公共体育服务的效益分析

4.1 推动政府职能转变,建设服务型政府

政府向社会购买公共体育服务,有利于提高政府管理水平,实现政府职能转变^[12]。即政府生产者角色淡化,安排者、监督者角色日益凸显。政府公共体育服务职能方式发生转变,由以往的单一行政实施,政府部门单独负责运行管理,转变为政府、市场和社会组织有机结合、协作供给、共同管理、相互监督^[13]。在职能转变的过程中,政府应充分履行好自身的管理与监督职能,促使社会组织从群众需求角度出发提供更加完善的公共体育服务,实现服务型政府建设和增强市场发展动力、社会组织发展活力的多赢局面。

4.2 缓解政府公共财政压力,提高公共体育服务效率

以前的公共管理模式下,政府既是公共服务的生产者,又是提供者,使得政府承受着巨大的事务与财务压力,还会导致政府机构臃肿、人浮于事,且逐渐丧失核心竞争力。政府购买公共体育服务,能够将部分或全部的公共服务项目转移给非政府组织,政府部门利用市场的力量,通过竞争的方式,让财政资金由生产转向购买,这种操作既节约了政府在组织和生产过程中所消耗的人力、物力、财力,又促进了政府部门精简机构,在保障服务质量不断提高的同时有效减少财政支出。

4.3 完善市场竞争环境,促进体育产业发展

在国家全面调整产业结构的背景下,大力支持体育产业在内的第三产业的发展,是当前改革和发展的重要举措^[2]。我国体育产业属于新兴产业,尚且处于起步阶段,急需得到国家政策与资金的支持,为产业发展提供更多的契机。政府购买公共体育服务有利于增强我国体育企业的实力,通过“看得见的手”和“看不见的手”的共同调控,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,积极调整产业结构。政府购买公共体育服务,还有利于我国体育社会组织的培育和成熟,激发其在公共体育服务供给中的积极性和主动性,提供更多元高效的服务项目,满足群众需求,增强社会认同,对于扩大体育产业市场前景、完善市场竞争机制也具有明显的推动作用。

4.4 满足群众体育需求,提高公众满意度

随着我国经济的快速发展,人民的生活水平也得到了大幅度提高,居民体育健身锻炼的意识日益增强,体育健身需求呈现出“多、广、强”的特点。但政府部门由于决策的主观性或角度局限,难以适应新形势下群众日益丰富的体育健身需求。各种社会体育机构不仅具有专业化的服务水平,而且根植社会,贴近社区群众,反应迅速,机制灵活,有利于提高公共体育服务的针对性和有效性。政府部门通过与社会体育机构的合作,利用购买资金的投入,让社会机构充分发挥自身特长。在购买者(政府)与享受者(公民)双重监督下,也能更有效、灵敏地反映服务的质量和效率,保证公共体育服务水平和群众满意度。

参考文献