过去5年,我国足球行业迎来了最好的政策红利期,从2015年3月国务院办公厅发布 《中国足球改革发展总体方案》(以下简称 《总体方案》),到 《中国足球协会调整改革方案》(以下简称 《调整方案》)和 《中国足球中长期发展规划(2016—2050年)》《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》等一揽子配套政策的出台实施,显示了党和国家大力发展足球事业的决心。作为我国足球事业的领导者和破冰者,集公法授权和社会赋权于一体的中国足球协会调整改革的重要性不言而喻,2015年8月发布的 《调整方案》指出, “调整改革中国足球协会是中国足球改革发展的关键······做好中国足协调整改革工作,发挥带动足球改革的龙头作用······建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。”^[1]经过5年的攻坚克难,中国足协调整改革进展如何? 突破了哪些关键问题? 或者说在 “政社分开、权责明确、依法自治”原则的指引下,中国足协的自治结构与运行状况是否达到了 《调整方案》的预设目标? 本文引入自治概念,基于自治主体涵盖的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的基本特征,对中国足协调整改革的阶段性工作进行学理讨论,以期深化对中国足协调整改革的认识,为中国足球改革发展提供理论参考。

1 自治视域下中国足协调整改革的基本定位与全新布局

1.1 中国足球行业自治的基本状况

依据 “维基百科”的解释, “自治”(Autonomy)是指理性的个体做出明智的、非强制性决策的能力。 “自治”概念在广义上通常等同于独立(Independence)或自由(Freedom),在狭义上等同于自我治理(Self-government) 或民族自决(Self-determination)。在讨论国家自治时,通常等同为 “国家主权”,这是国际法的基本概念^[2]。体育界一直以自我制定的规章制度进行自我管理,各方利益主体在相对封闭的组织网络间相互协商,并未受到明显的外部权力干预,直到新世纪体育商业化的冲击,国际体育组织内部监管缺位导致行业自治危机,外部司法力量才开始介入,对体育行业组织善治的呼声越来越高^[3]。

“自治”可以简单理解为自我决策、自我管理。依据 《总体方案》的改革定位, “中国足球协会作为具有公益性和广泛代表性、专业性、权威性的全国足球运动领域的社团法人······主要负责团结联系全国足球力量。”^[4]这里的 “全国足球力量”是指广泛的足球利益共同体,包括政府部门、地方及行业足协、竞赛主体(运动员、教练员、裁判员)、职业联赛组织及投资主体、各级赞助商、媒体、专业人士、球迷、社会公众等利益主体。调整改革前的中国足协陷于 “两块牌子”的治理困境,代表中国足协 “自治”状况的行业规范,源自国家法律让渡的 “公权”属性与公民自由结社的混合体^[5]。国家体育总局足球运动管理中心的行政主体身份,让中国足协偏向于 “为国争光”的价值实现,对俱乐部投资人、球员等多元利益主体重视不足^[6]。

调整改革前的中国足协体现了国家体育行政部门的根本诉求,第一是以管理者身份要求市场主体助力国家队层面的 “为国争光” 价值实现^[7];第二是以大股东身份烫平职业联赛市场主体的投资收益,引发政府与市场之间紧张的博弈关系^[8]。改革开放以来,中国足球改革收效甚微的根本原因在于资源高度集中在代理机构及代理人手中,导致决策权的高度集中^[9],限制了市场主体的做多动能^[10],2009年10月开启的足坛重拳整治成为中国足球改革 “黄金十年”的挽歌。

1.2 中国足协调整改革是 “政府授权”和 “社会赋权”的高度统一

中国足协调整改革一方面来自全国足球组织和个人自由结社这一 “社会赋权”,一方面来自法律授权和政府委托管理这一 “公权”属性。 《调整方案》对此进行了解释与确认,“调整改革后的中国足协既是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性质的社会组织,又是根据法律授权和政府委托管理全国足球事务、具有公共职能的自律机构,承担体育部门在足球领域的管理责任。改革应当全面反映并实现中国足协的职能定位。”^[11]中国足协的地位在足球行业 “基本法”中得以进一步确认,《中国足球协会章程(2019年)》第3条第2款明确规定, “中国足协是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性质的社会组织,根据法律授权和政府委托管理全国足球事务,依法自主开展活动。”由此可见,调整改革后的中国足协是公法授权与社会赋权紧密结合的统一体,彰显了党的十九大对于加强和创新社会治理的精神内涵。

党的十九大要求 “打造共建共治共享的社会治理格局”^[11],党的十九届四中全会要求, “坚持和完善共建共治共享的社会治理制度······完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”^[12]可见,加强与创新社会治理工作呈现出两大变化,一是实现由 “政社分开”向 “共建共治共享”的转变,二是实现由 “政府主导”向 “党委领导、政府负责”的转变。“政社分开”的基本内涵是指政府权力从社会组织中退出,给予社会组织在人事、财政等方面的自主权。 “共建共治共享”理念与 “政社分开”并不矛盾,政府权力嵌入社会治理实现共建,多元化治理主体发挥各自优势实现共治,政府资源与社会资本实现共享。

在 “共建共治共享”的精神指引下,中国足协作为行业治理主体被赋予了合法性,形成了足球行业自治与公权力监管的共治格局。学界关于国际足球行业自治与公权力监管之间关系的研究,已经形成了 “在尊重足球行业自治传统与内部规则的基础上,保留外部公权力介入监管的必要性与可能性”^[13]这一理论共识。同时,建立中国特色的体育行业自治规则,是在法治之下的自治,应当受到政府的合法规制^[14]。中国足协调整改革坚持 “依法自治”的原则,指的是在遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等法律法规制度的前提下,建立责任明确、多方参与、民主协商、合法合规、公开透明、科学高效的足球行业内部治理规则。

1.3 中国足协调整改革的基本定位

基于此,调整改革后的中国足协进一步明确了 “承担体育部门在足球领域的管理责任”,由 “政府主导”转向 “党委领导”,并从党的十九大精神中得到了政策指引和合法保障。 《中国足球协会章程(2019年)》第4条第1款充分体现了党的十九大的精神内涵和治理走向,即 “坚持中国共产党的全面领导,根据中国共产党章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动, 为党组织的活动提供必要条件。本会设立党委, 由体育总局党组领导。” 由此确立了中国足协 “党委领导”的全新格局。一些学者敏锐发现了社会治理理念的新变化,从技术治理层面来看, 以技术性的手段保持公共权力机构内嵌,实现政府权力 “柔性控制,隐形嵌入”^[15],是体育社会组织改革的重要特征。换言之,政府对中国足协嵌入型治理的基本立场是保持脱钩不脱嵌^[16], 政府仍然进入市场资源配置中并起关键作用^[17]。

中国足协调整改革明确了 “公法授权”与 “社会赋权”的双重属性,撤销了国家体育总局足球运动管理中心的建制,通过 “法律授权和政府委托管理”政策声明等技术性治理手段,将公法授权与社会赋权合二为一,统一定义为 “中国足球协会”。依据行政部门发布的政策声明,政府权力并入中国足协的治理结构,调整改革后的中国足协事实上仍在代表政府行使足球领域的行政管理职能^[18]。这一技术性治理的创新之处在于,足球运动管理中心的建制已经撤销,相关人员已经注销行政编制,调整改革后的中国足协继续行使 “足球运动管理中心”的行政管理职能, 代理人可以名正言顺地参与足协治理与市场经营活动,可以继续要求市场主体来保障国家队建设。2018年中国足协财务报告显示,2018年中国足协各项收入总计8.4亿元,其中各级国家队建设和各类竞赛支出4.6亿元。

1.4 中国足协调整改革的全新布局

改革开放40年中国经济与社会发展取得了举世瞩目的伟大成就,确立了政府、市场与社会 “三驾马车”的治理格局,一个充满活力的 “强市场”与 “强社会”,有能力实现足球行业的自给自足和自我管理,政府不可行 “有条件自治” 的代理权。充分尊重市场与社会主体的权利诉求是政府权力向善的应有之义,是中国足协 “团结联系全国足球力量,推广足球运动”的职责所在。市场投资主体和社会行动主体已经具备了足球行业的主体资格和自我管理的行动能力,具备了市场自我决策和社会自我成长的能力,具备了行业自治的充分条件、能力储备和行动基础。政府应该发挥 “监督”之长,以提升足球行业自治效率为改革目标,避免陷入全能政府的治理困境。足球行业自治能够全面激发市场活力和社会动能,极大提升足球行业的治理绩效水平,促进中国足球改革发展行稳致远。同时 《总体方案》 提出,“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会”^[4],《调整方案》提出, “全面调整改革中国足协,破除制约中国足球发展的体制机制障碍,创新中国足球管理体制,逐步形成依法自治、民主协商、行业自律的组织框架”^[1],标志着中国足协 “依法自治”改革拉开大幕。

小到一个企业,应当执行企业内控制度;大到一个行业,应当遵循内部治理标准。国际奥委会现行的内部治理结构遵循了 “决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的原则,确立了以会员代表大会制度为主的决策权,以执委会和常设机构为主的执行权,以内设道德委员会为主的监督权这 “三驾马车”的自治架构。2016年国际足联治理改革计划,包括引入任期限制、实行 “政管分离”改革、提升透明度、提高参与性、进行常务委员会改革、遵循善治标准等方面内容,对完善决策权、执行权、监督权这一内部治理架构提出了一系列改革举措。中国足协调整改革紧跟国际体育组织治理改革实践,提出了建立健全内部治理结构的改革构想。 《总体方案》 提出 “完善中国足球协会内部治理结构、权力运行程序和工作规则,建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。”以下从决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的角度进行学理讨论。

2 中国足协 “决策权”改革———会员身份及会员代表大会制度

2.1 会员身份及表决权改革

在 《调整方案》出台后,中国足协依据政策精神,对足协章程进行了修订,在会员身份方面扩充为7类组织,分别为 “省、自治区、直辖市的足球协会,地区、城市的足球协会,行业、系统的足球协会,青少年足球组织,女子足球组织,各类足球联赛组织,会员大会同意接纳的其他组织。” 较之 《中国足球协会章程(2005年)》关于 “各省、自治区、直辖市、足球改革重点地区或城市的足球协会、各全国性行业、系统的足球协会及中国人民解放军足球运动组织” 的会员范畴更具广泛代表性,切实落实了 《调整方案》关于 “鼓励和支持足球协会,联赛、女子、草根、五人制等足球组织,逐步吸纳各方代表成为中国足协会员”^[1]的改革要求,会员身份趋于多元化和广泛代表性,表明了中国足协调整改革的开放趋势。

在一个开放且正义的自治主体中,会员身份及表决权改革对于组织立法与重大决策实践活动具有重要的价值导向作用,一个具有广泛代表性的会员结构,表征立法表决和重大决策的正义性。《中国足球协会章程(2005年)》将 “会员种类”分为单位会员和个人会员,第10条第2款关于个人会员制度实质上是一种荣誉设置,需要经过执委会的许可,同时个人会员不具有实质性的表决权。 《中国足球协会章程(2016年)》 扩大了单位会员的认定范围,对于个人会员仍处于半封闭的探索阶段,在第3章 “荣誉职务”中专设个人荣誉会员,受邀列席会员大会,不具有大会表决权。 《中国足球协会章程(2019年)》 第11条 “会员入会”仅接受 “组织会员”,(即 “单位会员”),不承认个人会员,表征体育行业 “金字塔”自治的传统,个人申请加入基层足球运动组织,个人意志集中反映在基层足球运动组织的利益诉求中。

2.2 会员代表大会制度改革

中国足协暂不开放个人会员申请,由正式入会的 “单位会员”行使会员大会表决权,会员大会是中国足协的最高权力机构。中国足协会员身份改革趋于广泛代表性的理想初衷值得称赞,但在操作性层面与改革初衷有所疏离。 《中国足球协会章程(2016年)》明确规定, “会员大会由47个会员构成”,中国足协一级会员单位包括4个直辖市足协(北京市足协等),22个省足协(河北省足协等),13个地市足协(沈阳市足协等),5个自治区足协(新疆自治区足协等),4个行业足协(大学生足协等),这些会员单位脱胎于省区市体育局行政系统,在短期内很难实现社团法人的社会化、实体化,这也意味着中国足协会员身份及会员代表大会制度没有实质性改变,仍然偏向于政府权力引导下的 “为国争光” 价值实现。

以中国足协领导机构换届工作为例,2019年5月24日中国足协召开执委会扩大会议,经国家体育总局党组同意成立中国足协换届筹备组,由筹备组拟定换届工作方案,陈戌源任筹备组组长,在2019年8月举行的中国足协会员大会上,筹备组组长陈戌源成功当选足协主席。从中可以看出这样一条技术性路线,在会员身份准入方面受到行政化力量的层层限制,由代表 “为国争光”价值的行政化力量行使会员大会决策权,并由执行主体负责足协领导班子候选人遴选工作,经过合法合规的技术性投票程序,产生代表政府权力和国家意志的足协领导机构。这一技术性操作程序导致中国足协主席、副主席、执委会等领导机构选举形式化,实质上是变相的领导机构 “委任制”,足球行业自治没有摆脱行政化力量的干预,是一种公法授权下的 “有条件自治”模式。换言之,通过操作层面的技术性治理手段, 实现政府权力的 “柔性控制, 隐性嵌入”^[15]。

总而言之,由于中国足协会员身份实行严格的准入制,正式会员单位集中体现了政府权力和国家意志,会员大会表决权乃至中国足协整个决策权仍然掌握在国家意志代理人手中,中国足协决策权改革在名义上撤销了 “足球运动管理中心”的建制,实质上是政府权力嵌入足协治理, 实行政府全面领导与层级管理。

3 中国足协 “执行权”改革———广泛代表性与专业化建设

中国足协 “执行权”改革延续了 “管办分离”的思路,将政府权力 “有形之手”定位于执行主体建设,由各行各业的精英人才推进足协专业化建设,政府、市场与社会发挥各自专长,促进政府资产保值增值,提升市场投资与运营效率,完善社会协同、公众参与路径,实现足球行业的共建共治共享。以往中国足协 “两块牌子” 的建制模式下,体育行政干部的专长是行政管理与市场监督,而不擅市场经营,导致市场运营效率和资源配置效率低下,其作为政府权力与市场利益的双重代理人,一方面缺乏勤勉尽责的职责使命担当,一方面缺乏对市场基本规律的敬畏。中国足协 “执行权”改革主要从领导机构建设、内部机构自主权建设、专业人才建设三个方面展开。

3.1 优化领导机构

《总体方案》提出, “中国足球协会不设行政级别,其领导机构的组成应当体现广泛代表性和专业性,由国务院体育行政部门代表、地方及行业足球协会代表、职业联赛组织代表、知名足球专业人士、社会人士和专家代表等组成。”《调整方案》将中国足协领导机构改革定义为 “优化执委会结构”,严格执行 《总体方案》关于优化领导机构的改革目标。中国足协领导机构成员应当包括主席、副主席、秘书长、执委会成员等关键的 “执行权”岗位,在中国足协第十一届会员大会第一次会议上,足协领导班子完成换届选举,陈戌源任足协主席,杜兆才、孙雯、高洪波任副主席,执委会成员35人,以第一身份统计,分别来自各级政府职能部门(7人)、各省区市足协(9人)、中国足协(5人)、文化企业与集团(4人)、大中小学校(4人)、体校及训练中心(3人)、媒体(2人)、职业俱乐部(1人)。 《总体方案》未设改革时间表,在改革方案落地4年之后,中国足协领导机构基本实现了 “减少政府体育行政部门代表,增加职业联赛组织代表、经济界或法律界的社会人士代表” 的政策预期,诠释了渐进式改革分步推进的政策精神。

3.2 专项委员会的自主权建设

《调整方案》提出, “中国足协依法独立运行,在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。”^[1] 专项委员会是中国足协各项工作的执行主体,其专业化程度与绩效直接影响足球行业的治理水平。以往的专项委员会建设缺乏自主权,产生了专业不对口、治理绩效较低、兼职现象严重且利益盘根错节、代理人困境等一系列问题。对专项委员会实施放权并实现 “依法自治”, 深入理解足球运动发展的基本规律,让市场的归市场,旨在提升足球行业治理绩效水平,有力维护中国足协政府层面的核心利益,一是国家足球队建设产生的国家荣誉与社会认同效应;二是提高政府资产的市场收益,《总体方案》提出,“加大中国足球协会市场开发力度。不断增加联赛、杯赛、国家队等的市场开发收益。”放开专项委员会自主权,与 “党委领导”并不矛盾,犹如现代企业治理的 “金股”模式,由专业人士负责专项委员会建设,将足球市场做好做大,政府资产从中实现最大化收益^[19],政府权力依靠技术性嵌入治理,仍然对重大的或特定的事项享有 “一票否决”权。

3.3 注重专业人才建设

《总体方案》提出,“加强自身建设,广纳贤才,吸收足球、体育管理、经济、法律、国际专业交流等领域优秀人才充实工作队伍,提高人员素质。”《调整方案》在此基础上进一步突出 “加强人才队伍建设,适应工作发展的要求······优化人才队伍结构······中国足协具有用人自主权”^[1]。在中国足协新一届领导班子成员中,孙雯、高洪波担任足协副主席要职,邵佳一等足球专业人士,许基仁等专业媒体人,张亚东等商界精英担任执委,将中国足协的权威性与专业性建设推向新的历史高度。《总体方案》提出,“不断完善人员绩效考核方式,建立科学规范的用人制度”, 伴随政策落地、分步推进,逐步建立足协领导班子及专项委员会成员的考核机制,由此可以确保中国足协治理水平与绩效预期处于可评估的范畴。

总而言之,中国足协 “执行权”改革延续了 “管办分离”的发展思路,赋予了足协内部机构 “依法自治”的自主权,从足协领导班子的结构优化,到专项委员会的自主权建设,以及专业人才招募与建设,呈现出一个开放纳新、充满活力的 “执行权”改革实践局面。

4 中国足协 “监督权”改革———法律机构的独立性

一个开放且正义的自治主体必须实现内部权力的制衡,创建独立的监督机构,形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的自治体系,即 “把权力关进制度的笼子”。国际体育组织普遍采取法律机构实体化、中立性和独立性的建构方式,同时在监督机构人员选任方面执行严格的独立性标准,建立真正意义上的法律监督体系,不受组织内部人员利益和 “执行权”的干预。 《中国足球协会章程(2019年)》第52条指的 “法律机构”包括纪律委员会、道德与公平竞赛委员会、仲裁委员会。富有中国特色的足协 “法律机构”是 “监督权”体系的重要表现形式, “监督权”体系的独立性主要体现在两个方面, 一是法律机构的实体化,二是法律机构任职人员的独立性标准。

4.1 法律机构的实体化

从法律机构的实体化来看,组织内部争议解决机制是协会自治的有力体现,国际体育仲裁院(CAS)是体育行业自治的集中表现^[20]。体育界通过修改行业法律体系简化了欧盟体育法的基本程序,并依据行业内部的法律规则解决争端,国际奥委会于1983年创建了国际体育仲裁院,以解决体育领域的各类纠纷, 瑞士最高法院于1993年承认国际体育仲裁院的独立性,国际足联于2002年承认国际体育仲裁院的行业地位, 国际体育仲裁制度的发展推动了全球体育法(Lex Sportiva)的形成^[21],国际体育仲裁院不受各国政府势力、国际足联等国际体育组织的影响,成为一个独立的实体化法律机构。相比较而言,中国足协仲裁委员会属于协会的下设机构, 由执委会管理。 《中国足球协会章程(2019年)》明确规定, “仲裁委员会是本会的争议解决机构,为本会的分支机构” “执委会负责制定三个委员会的工作规则和准则。”这一制度规定将具有中立性、独立性的仲裁委员会置于 “执行权”的管辖下,致使执行权嵌入仲裁机制,可能产生的影响是,仲裁委员会对涉及行政主体的争端进行最大限度的规避处理,这一弊端引发了北京国安俱乐部主导的 “G7”等中国足坛大事件。同时, 《体育法》第32条规定, “在竞技体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”全国性的体育仲裁机构至今没有设立,法律落实遥遥无期。

中国足协内设的纪律委员会、道德与公平竞赛委员会同样面临 “执行权”管辖问题, 《中国足球协会章程(2019年)》明确规定, “纪律委员会、道德与公平竞赛委员会是本会的纪律、道德机构,为本会的分支机构。执委会负责制定三个委员会的工作规则和准则。”纪律委员会属于行政性质的机构,不具有严格意义上的司法性质^[20]。道德与公平竞赛委员会兼具行政与法律监督双重性质, “公平竞争”涉及足球比赛主体的监管问题, “道德”不仅涉及比赛主体,也涉及行政主体乃至整个足球行业生态的监管。 《纪律准则》和 《道德准则》由执委会负责制定这一规定,影射执行权嵌入法律机构的现实状况,从制度源头上排除了对行政主体的道德审查情形。中国足协 “道德与公平竞赛委员会”与国际足联“道德委员会”的功能定位存在一定差异,中国足协道德机构侧重于对比赛主体的审查,极少出现由组织内部审查行政主体的 “道德”案件。国际足联道德机构侧重于行政主体的审查,但事实上也存在一定的行政主体道德审查缺位的问题, 造成组织内部监督机制的效力不足、由外部公权力不定期介入监管的现象。

4.2 法律机构任职人员的独立性

从法律机构任职人员的独立性标准来看,中国足协初步实现了监督与执行的分离与相对独立^[20]。《中国足球协会章程(2019年)》规定, “纪律委员会、道德与公平竞赛委员会、仲裁委员会的成员不得同时担任本会其他机构职务。” 这一规定初步实现了执行部门与法律机构人员身份的分隔,但在独立性身份的认定方面较为模糊,也缺少一个更严格的任职人员独立性标准清单。借鉴2016年国际足联治理改革主要成果 ——— 《国际足联治理条例》(FGR)第5条关于 “独立性准则”的规定^[22], “独立性准则是指在本人第一个任期的前4年时间里,包括本人及其直系亲属不得:现在或曾经是理事会、执委会、监委会、任何联盟或会员协会的成员;并且现在或曾经与国际足联、任何联盟或会员协会有实质性的经济关系;并且现在或曾经是国际足联、任何联盟或会员协会的有偿雇员。”同时,治理条例文本对 “直系亲属”“直系家庭成员”“实质性经济关系”“有偿雇员”进行了明确的定义解释。这一严格的独立性准则成为国际足联纪律委员会、道德委员会、上诉委员会任职人员的必要条件,同时规定国际足联治理委员会、财务委员会、发展委员会至少一半以上的任职人员必须满足独立性准则要求,由审查委员会对任职人员的独立性身份进行资格审查。

相比于国际足联的独立性准则,中国足协调整改革只是规定法律机构成员不得同时担任足协其他机构职务,并未明确法律机构任职人员的独立性标准,也没有明确法律机构成员的选任程序。囿于政府权力嵌入足协治理的现状,法律机构的组织制度与规则由执委会制定,人员配置则由主席会议批准^[20],《中国足球协会章程(2019年)》指出, “由执委会决定分支机构负责人和成员,其中法律机构负责人由会员大会决定。” 法律机构负责人如何遴选、提名、独立性身份资格审查、表决产生等一系列民主程序不甚清楚,执行机构对任职身份标准具有自由裁量权和解释权,候选人无法避免与执行机构产生千丝万缕的利益关联。同时依据理性人假设,执行机构更可能推选国家意志的代理人,以技术性治理手段实现执行权对法律机构的垂直管理,形成行政化的政府利益与法律监督实践的勾连。

总而言之,由于中国足协法律机构属于协会内部的下设机构,机构组成、管辖权、仲裁程序等重大事项受到执委会这一执行主体的管辖,并非一个独立的实体化法律机构,同时缺少严格的任职人员独立性准则,致使中国足协法律机构缺乏形式上与事实上的独立性。无论从法律机构的实体化方面,还是从法律机构任职人员的独立性方面, “监督权”难以摆脱 “执行权”的干预, 中国足协 “监督权”改革仍然在路上。

5 对地方足协改革的现实意义

中国足协调整改革为地方足协走向真正意义上的实体化改革,建立健全组织内部治理结构, 实现较高程度的行业自治提供了新的可能。同时,中国足协调整改革的全新布局和工作落实, 必须依靠地方足协的全力支持才能实现,地方足协的实体化改革对于夯实中国足协的行业基础和执行力建设具有重要意义。地方足协改革的目标是,全面深化地方足协的去行政化改革、社会化改革与专业化建设。地方足协的去行政化改革是指依据 《总体方案》《调整方案》《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等文件精神,在地方足协建制上与地方政府、地方体育行政部门脱钩,取消地方足协管理人员的行政编制,地方政府代表进入地方足协工作,参照中国足协调整改革的阶段性成果,在地方足协设立党委,由地方体育管理部门党组领导,保持脱钩不脱嵌,同时实行严格的内控制度管理,提升地方足协的服务意识和运行效率。地方足协的社会化改革是指破除以地方政府利益为中心的单向度取向,实现政府、市场与社会的共建共治共享,单位会员与个人会员来源具有广泛代表性,并在参与地方足协会员大会决策方面享有平等的表决权,在地方足协重大决策方面体现政府、市场与社会的共同利益诉求。地方足协领导机构实现 “减少政府体育行政部门代表,增加职业联赛组织代表(市场方面)、经济界或法律界的社会人士代表”的政策预期,由政府、市场与社会方面的利益代表共同推进地方足协的决策实施工作。加强任期限制、透明度、民主化、问责制、参与机制、内部权力制衡机制等善治机制建设,切实推动地方足协的实体化和民主化改革。地方足协的专业化建设是指广泛招募各行各业的管理精英人才进入地方足协工作,破除以往的 “外行领导内行” “全能政府”的治理困境,增强地方足协在社区、城市或区域的专业认同与社会影响力。

地方足协的实体化改革对于完善中国足协 “决策权”建设具有深远意义。如图1所示,虚线框表示不存在的事实,一是已经撤销国家体育总局 “足球运动管理中心”的建制;二是作为自治主体的中国足协缺乏独立的监督权。中国足协 “执行权”改革步伐较大,“监督权”改革止步不前,“决策权”改革取决于会员代表大会的民主化建设,即会员协会的实体化改革。

借鉴中国足协调整改革的成功经验,地方足协应当大力推进 “执行权”改革,包括专项委员会的自主权建设、优化领导机构、专业人才建设三方面内容。地方足协 “监督权”改革不可逾越上级管理部门的红线,法律机构属于地方足协专项委员会建制,受到地方足协领导机构的管辖, 不具有名义上和事实上的独立性,主要岗位的人员选任由地方足协会员代表大会产生。地方足协 “决策权”改革主要针对实体化、民主化建设而言,地方足协会员身份能否实现广泛代表性,能否在会员代表大会中行使平等的表决权,对于破解以往政府权力 “一家独大”的局面,做出符合政府、市场与社会层面共同利益的决策,选举代表广泛的利益相关者利益诉求的领导机构,促进中国足协会员协会的实体化建设具有深远意义。换言之,如果中国足协会员协会能够普遍摆脱以往地方体育行政权力的掣肘,体现市场与社会层面的最大化利益诉求,那么就会在中国足协 “决策权”层面,将中国足协的实体化改革和民主化建设推向一个崭新的高度。

6 结论

在 “决策权”改革方面,中国足协会员身份实行严格的准入制,个人会员缺乏大会表决权, 地方足协实体化改革进展迟缓,致使会员代表大会制度改革缺乏实质性进展。

在 “执行权”改革方面,从足协领导班子的结构优化,到专项委员会的自主权建设,以及专业人才招募与建设,呈现了一个开放纳新、充满活力的改革实践。同时,中国足协调整改革对于地方足协改革具有借鉴参考意义,地方足协的实体化改革对于完善中国足协 “决策权”建设具有深远意义。

在 “监督权”改革方面,中国足协法律机构不是独立的实体化法律机构,缺少严格的任职人员独立性准则,中国足协 “监督权”改革仍然在路上。

中国足协调整改革全面贯彻落实了 《总体方案》《调整方案》的政策内容和精神实质,是公法授权与社会赋权紧密结合的统一体。政府权力嵌入足协治理,打造共建共治共享的足协调整改革治理格局,表现出 “有条件自治”的基本特征,开启了中国足协调整改革的全新布局,体现了国家社会治理的新变化,诠释了新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵。

参考文献