1 问题的提出

2023年1月1日，新修订的《中华人民共和国体育法》（以下简称“新《体育法》”）正式生效施行。此次修订是《体育法》自1995年颁布后的首次全面修订，条文数量从原有的8章54条大幅扩充至12章122条。修订直面新时代体育发展的现实挑战，旨在从立法层面破解体育领域长期存在的重大难题，对加速推进体育强国和健康中国建设具有里程碑意义。

习近平总书记提出“提高人的健康素质，青少年是黄金期”“树立健康第一的教育理念，开齐开足体育课”^[1]。在青少年和学校体育方面，新《体育法》深入贯彻习近平总书记关于教育的重要论述，首次以立法形式明确了青少年和学校体育的优先发展地位。从章节设置看，原第3章“学校体育”更名为“青少年和学校体育”，条文数量由7条增至15条，保障范围从校内拓展至校内外结合，从学生群体扩大到全年龄段青少年。这一调整不仅直面体育课时不足、教师权益失衡等现实问题^[2]，还通过制度设计为改善青少年体质健康问题（如肥胖、近视等）提供了法治保障^[3-4]。

然而，立法的完善只是开端，法律的生命力在于实施。目前青少年和学校体育工作存在理念落实滞后、资源供给不足、多元主体协同不畅等问题。在此情形下，迫切需要从体系化视角解读新《体育法》中的青少年和学校体育章。通过规范分析理清立法逻辑，结合实证调研揭示实施过程中的阻碍，为后续配套立法、政策衔接及法律解释提供理论支撑，推动我国体育法治体系的完善。

2 修订研析：新《体育法》青少年和学校体育章条款解构

此次《体育法》的修订主要体现在4个方面。第一，将原“学校体育”的章名改为“青少年和学校体育”；第二，把优先发展青少年和学校体育的条款由分则提升至总则部分；第三，对原本的7条规范进行了逐条修订；第四，新增了8条规范，扩大了原本的规范体例。

2.1 章名解析

新《体育法》充分考虑到非在校青少年群体的体育权益保障，将原“学校体育”章更名为“青少年和学校体育”。《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国体育法（修订草案）〉修改情况的汇报》指出：“学校体育是青少年体育的重要组成部分，但学校体育不能涵盖青少年体育的全部内容，建议对有关内容予以完善”，揭示了青少年体育与学校体育内嵌型并列的关系。

我国《学校体育工作条例》第2条规定“学校体育工作是指普通中小学校、农业中学、职业中学、中等专业学校、普通高等学校的体育课教学、课外体育活动、课余体育训练和体育竞赛。”需注意的是，新《体育法》第34条新增了对幼儿园的相关规定，拓展了学校体育的工作场域。而青少年体育在现有法律法规体系中尚无明确界定，从文义解释角度，可理解为面向全体青少年开展的体育工作及制度^[5]。部分学者认为，青少年以在校学生为主，因此青少年体育涵盖学校体育^[6]。但这一认定值得商榷，世界卫生组织将青少年（adolescence）界定为10~19岁人群。据此，幼儿与成人不属于青少年范畴，但幼儿学生和成人学生在学校场域内的体育权利仍受学校体育保障。若简单认定青少年体育与学校体育为包含关系，实则缩小了学校体育的保障范围^[1]。事实上，青少年体育与学校体育存在内嵌重合部分，又各有侧重。这也是新《体育法》修改的基本立场^[1]。其中，青少年学生的校内体育活动属于二者重合范畴，非青少年群体（幼儿、成人）的校内体育活动由学校体育重点保障，青少年群体的校外体育活动则由青少年体育重点保障。如此，新《体育法》实现了对青少年和学校体育保障范围的全方位、全体系、全成长周期覆盖。

2.2 条文解读

从法解释学角度看，法规范并非孤立并置，任何规范的解释都需考量规范间的脉络关联及在体系中的位置^[7]。因此，对青少年和学校体育章节的解读，还需结合其他章节中所有涉及青少年和学校体育的条文。

2.2.1 总则章涉青少年和学校体育条文

新《体育法》总则章第10条首次在立法层面确立青少年和学校体育优先发展的法定地位。这一基础性定位统摄全法，为后续条款的制度设计提供方向指引。此外，第10条还明确“坚持体育和教育融合，文化学习和体育锻炼协调，体魄与人格并重”，为青少年和学校体育发展提供了价值导向与方法论指引。该规定通过强调体育锻炼的重要性，提升其在教育体系中的地位，使其与文化教育协调并重，以“促进青少年全面发展”为目标，以“体教融合”“文体协调”“体魄与人格并重”为方法，通过体育锻炼“文明青少年之精神，野蛮青少年之体魄”，推动青少年德智体美劳全面发展。

2.2.2 青少年和学校体育章条文

青少年和学校体育章对原有的7个条文进行了逐条修订：将原《体育法》第17条中“教育行政部门和学校应当将体育作为学校教育的组成部分”的笼统规定，细化为“教育行政部门和学校应当将体育纳入学生综合素质评价范围，将达到国家学生体质健康标准要求作为教育教学考核的重要内容，培养学生体育锻炼习惯，提升学生体育素养”，并具体划分了体育行政部门和教育行政部门在其中的责任与职责（第25条）。条文进一步保障学生的体育课时（第26条）和课外体育锻炼时长（第27条），积极回应体育课时被占用和课外锻炼时长不足的现实问题；同时为各级政府和学校举办青少年或学生运动会提供法律保障（第28条）。此外，将原《体育法》的“体格健康检查制度”改为“体质健康检查制度”，扩大制度覆盖范围，并在体质监测基础上增加体质评估要求（第30条）；针对体育教师配备不足和待遇不平等的问题，新增配足体育教师、保障同等待遇的强制规定，以及学校优先聘用优秀退役运动员的条款（第31条）；还强制要求学校对体育场地设施进行定期检查、维护和适度更新，并强调运动场地的功能固定性（第32条）。

该章另新增8条规范，提高了体育在教育中的整体地位，明确了学校体育教学的目标（第24条）；将体育科目纳入学业水平考试，要求学校实施因材施教（第29条）；建立健全学校体育活动意外伤害保险机制，完善安全管理与运动风险防控规范（第33条）；首次将学前儿童纳入保障范围，规定幼儿园开展体育活动的条件与方式（第34条）；建立督导制度（第35条）；针对青少年近视、肥胖等健康问题，强调组织引导青少年参与体育活动（第36条）；引导和规范社会力量参与青少年体育培训等服务（第37条）；规范体育运动学校的体育训练与文化教育（第38条）。

2.2.3 其他章节涉青少年和学校体育条文

新《体育法》分为总则、全民健身、青少年和学校体育等12章，围绕全民健身、青少年和学校体育、竞技体育三大领域进行立法配置，为各领域提供制度支撑。其中，与青少年和学校体育直接关联的主要是监督管理和法律责任两章。

监督管理章第101条规定，各级体育行政部门承担主要监督检查职责，其他有关部门依职责履行监督义务。结合青少年和学校体育章节内容，教育部门还需承担确保体育课时不被占用、保障课外体育活动时长、落实体育教师同等待遇等监督职责。该章第108条明确县级以上地方人民政府或其常务委员会的制度化述职机制，将青少年和学校体育工作纳入述职报告，以强化主体责任，推动体育政策执行与资源投入的持续优化。法律责任章第111条直接针对学校设置法律责任，提升青少年和学校体育章义务规范的有效性，保障法规范落地；第119条规定体育法中法律责任与民事、行政、刑事责任的衔接，增强责任追究的可操作性^[1]。

此外，全民健身章虽未直接提及青少年和学校体育，却与该领域存在深层关联。从立法定位看，该章面向全体公民构建全民健身公共服务体系（第16条），自然涵盖青少年和学生群体。部分条款对青少年和学校体育发展起到间接调整作用，如第18条规定《全民健身计划》及工作协调机制，而该计划历来以青少年和儿童为重点。同时，全民健身章要求政府为全民健身活动提供必要条件（第20条），多方位规范社会力量参与职责（第21、22条），通过资源共享与政策保障，形成支持青少年和学校体育的合力。整体而言，全民健身章通过构建横向普惠性制度，从资源供给、文化培育、政策引导等方面为青少年和学校体育发展提供了外部环境支持；而青少年和学校体育章则以纵向专项制度直接调整课程设置、考试考核等核心事项，二者形成协同互补的间接关联。

2.3 体系解构

2.3.1 以保障体育权利为本位

原《体育法》受限于时代发展特点，国家和体育行政部门的权力性规范较多，如总则章第4条和第7条分别强调国家发展体育教育、体育行政部门主管全国体育工作。新《体育法》青少年和学校体育章则要求学校落实国家体育锻炼标准，且体育场地、设施及器材配置须符合国务院教育行政部门颁布的标准（第19、20条）。与原法不同，新《体育法》总则章第5条明确规定“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障。”在总则立法指向统摄下，青少年和学校体育章以权利为本位，针对青少年和学生的体育教育权利作出具体规定^[8]，主要包括：①获得体育教育的权利，具体措施涉及优化体育课程体系、将体育成绩纳入学生综合评价指标，以及将体育科目列入初高中学业水平考试范围等（第25、26、29条）；②平等参加体育活动的权利，保障特殊体质学生和学前儿童参与适合其特点的体育活动、保证学生在校体育锻炼时长、定期举办体育运动会（第26、27、28、34条）；③获得体育活动保障的权利，包括获得体育教师资源、场地设施资源、运动伤害风险保障和体育培训等条件（第31、32、33、37条），同时规定体育教师同工同酬及优秀退役运动员优先聘用制度（第31条）。

2.3.2 以义务性规范为主的保障模式

新《体育法》以保障体育权利为本位，将权利保障确立为立法目的与原则。青少年和学校体育章主要采用义务性规范的立法模式实现权利保障。该章15个条文中，“应当”“必须”等义务性表述出现了19次，“可以”类权利性表述仅1次（第31条）。需说明的是，这并非以义务为本位，权利可从条款间接推定，如由第27条第1款“保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼”，可以推出学生在校期间有参与体育活动的权利，但其表达形式仍为义务性规范。立法对公民体育权利的确认既可以直接成文宣告，也可以间接不成文默示，二者法律效力等同^[9]。此外，新《体育法》在法律责任章增设学校违反义务性规范的法律责任，增强规范的可操作性，切实实现权利保障目的。

2.3.3 政府、学校、社会等多元主体协同共治

在原《体育法》权力主导的立法模式下，我国学校体育处于行政式一元治理模式中。原《体育法》学校体育章7个条款中，除第23条涉及体育和卫生行政部门对学生体质的监测外，其余条款仅提及“教育行政部门”，形成教育行政部门单一管理的格局。新《体育法》以权利为本位、以义务为重心，确立多元主体协同推进的青少年和学校体育发展模式。青少年和学校体育章条款涉及国家、教育行政部门、体育行政部门、卫生健康行政部门、地方各级人民政府、各级教育督导机构、学校、体育社会组织和家庭等多方主体，统筹规范各方职责，强调政府、学校、社会协同治理。

3 现实观照：新《体育法》保障青少年和学校体育发展的困境与不足

体育权利的实现分为“应然状态”“法律状态”“实然状态”三种状态，应然状态下的观念层面之权利，需要经过立法确认转化为法律状态下的法定权利，并经法定权利的充分行使，成为实然状态下的实在权利^[10]。虽然新《体育法》青少年和学校体育章以权利为本位，对青少年和学校体育工作中的主要问题设置了义务性保障条款，却仍存在权利从应然状态向实然状态转化的现实困境。

3.1 立法规范层面：缺少权利宣示性条款

权利从应然状态转变为实然状态，需经由立法过渡至法律状态，但目前公民的体育教育权利尚未通过立法完成这一转变。我国《宪法》第21条规定“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”该规范实则是对国家发展体育事业权力的明确，而非公民体育权利的界定。有学者认为，体育教育权利的内涵可从宪法文本的其他基本权利中解读出来^[11]。例如，《宪法》第46条规定公民有受教育的权利和义务，该条款中的受教育权包括体育教育权。但实际上，《宪法》文本中的受教育权与新《体育法》青少年和学校体育章的体育教育权存在显著差异。受教育权主体局限于在校学生，而体育教育权主体涵盖在校学生与非在校生的青少年群体；体育教育权除接受学校身体教育的权利外，还包括从事体育活动（新《体育法》第28条）和参与体育竞赛（新《体育法》第36条）等权利^[7]。因此，《宪法》第46条难以作为公民体育教育权利的宣示条款。

新《体育法》在总则章中明确规定公民享有平等参与体育活动的权利（第5条），对青少年和学校体育章起到统领作用。有学者在修法阶段建议，总则应对体育权利进行宣示，具体权利立法时按行为而非权利义务表述，以夯实权利实现的制度基础^[12]。但实际立法中，新《体育法》仅在总则章对公民参与体育活动权作出宣示性规范，未涵盖体育权利包含的体育教育权利和体育竞赛权利^[13]，导致立法结构出现逻辑漏洞。

其一，新《体育法》青少年和学校体育章采用义务中心的确权模式，体育教育权利未在体育立法中直接彰显，致使对应的义务性规范失去本源的正当性基础与指向。如前文所述，义务性规范的设定是立法技术的体现，本质是权利的对象化，目标指向权利实现^[10]。可以说，义务的本源和指向最终还是权利^[10]。缺乏本源性权利规范时，其他法规范易倾向于服务成文的义务性管理规范，责任、职责的确定也围绕义务性规范展开，难以实现立法内容在结构上的平衡。

其二，新《体育法》新增学校法律责任条款，弥补了原法中学校体育责任规范的空白，但责任条款仍存在主体局限于学校、责任形式停留于纪律性处分等问题。在缺少权利宣示性条款且法律责任不完备的情况下，管理责任易转化为管理权力，陷入权力主导的困境，体育教育权利也易因管理权力的扩张而被忽视^[14]。

3.2 政策规范层面：内部治理架构碎片化

一个有效的公共权力体系应该始终致力于公民体育权利的实体性转化^[15]。近年来，我国积极推动青少年和学校体育治理的权力主体多元化，新《体育法》构建的多元主体协同治理架构，虽消除了单一主体治理的弊端，但也带来了治理碎片化问题。在横向层面，教育与体育部门之间存在跨部门供给的异质化矛盾；在纵向层面，政府与社会力量之间出现跨主体协同的机制性空白。

3.2.1 横向：跨部门供给异质化

我国体育顶层设计十分重视体教融合发展，新《体育法》第10条强调坚持体育和教育融合，实现青少年“文化学习和体育锻炼协调，体魄与人格并重”的全面发展。但现实中，体育与教育分属不同行政部门，自1952年中央体委成立以来，两套管理体系已独立运行70多年。根据《教育法》《体育法》规定，教育行政部门主管教育工作，体育行政部门主管体育工作，而青少年和学校体育兼具教育与体育双重属性，立法对两部门在该领域的管理边界、职责划分及协同机制仍存在模糊与冲突。

新《体育法》及相关规范未对体育与教育行政部门的职责边界、协同方式作出具体制度指引。青少年和学校体育章第25条将教育行政部门和学校定位为体育教育教学的主要角色，体育行政部门仅承担配合指导任务。《学校体育工作条例》规定“学校体育工作在教育行政部门领导下，由学校组织实施，并接受体育行政部门的指导”。此类规定与新《体育法》总则章中“体育行政部门主管体育工作”的条款存在矛盾^[16]。调研显示，体育行政部门基本不介入学校体育工作，存在管理缺位或错位情况；而教育行政部门主导下的学校体育仍难摆脱“体育课让位于文化课”的困境。尽管在新《体育法》推动下，学生参与体育锻炼的情况有所改善，但学校体育课时达标率不足60%，与其他学科差距较大。更值得关注的是，体育课时与课外锻炼时长虽有增加，但教学方向调整滞后、质量未同步提升，未能显著改善学生体质健康状况。学界普遍认为，体育训练、体育教育与文化教育的条块分割，以及两部门在工作目标、利益诉求上的差异，导致协同合作不畅，成为青少年体育权利实现的一大堵点^[17]。

3.2.2 纵向：跨组织协同空白化

政府、学校与体育组织的跨组织协同，能有效整合资源、拓宽社会资本参与渠道，既弥补资源供给缺口，又丰富体育教学服务内容，满足青少年多元化体育需求^[18]。新《体育法》将国家定位为多元治理的主导者、协调者和托底责任者，在青少年体育治理中发挥指导作用；将学校明确为治理核心。青少年和学校体育章15条规范中“学校”作为主语出现13次，法律责任章还增设学校专项责任条款，但对体育组织等社会力量的参与规范规制严重不足，多以引导、鼓励等非强制性表述为主。除此之外，体育立法中缺乏体育组织参与青少年和学校体育治理的具体规范，社会力量与政府、学校之间的协同治理机制设计近乎空白。

长期以来，我国青少年体育服务供给局限于体育和教育系统内部，社会力量参与壁垒较高^[19]。新《体育法》虽确立了政府购买公共体育服务的路径，但体育组织承接青少年体育项目的机制尚不健全，社会力量参与引导机制也不完善。新《体育法》虽强调供给主体多元化，却忽视政府、学校与社会组织的协同合作。在缺乏顶层制度设计的情况下，社会力量参与积极性不足，难以释放治理潜能。

3.3 现实实践层面：外部资源供给不足

权利进入法律状态后，其充分实现仍受保障资源制约，最重要的是体育教育资源的分配与供给。对青少年和学校体育而言，体育教育资源是推动权利实现的基础，但当前资源供给仍存在缺口，主要体现在体育师资和场地设施两方面。

3.3.1 体育师资供给不足

充足的体育师资是保障课程质量、提升学生体质的基础。目前体育师资缺口依然存在，以小学阶段最为突出^[20]。“双减”政策及新《体育法》实施后，体育在教育中的地位显著提升：小学1~2年级体育课增至每周4课时，3~6年级增至每周3课时，初高中提高体育学分，初中实施毕业升学体育考试。课外体育方面，推广30分钟大课间活动，发展多种形式的体育社团，确保学生每天锻炼1小时。课时与活动量的增加，既加重了体育教师的工作负担，也加大了师资缺口。数据显示，仅27.51%的学校能完全配齐体育教师^[21]，教师缺编问题严重。如2022年江苏省中小学体育专任教师与学生比达1∶220^[22]。新《体育法》对体育权利的保障导致教师超负荷工作，教学质量下降，权利保障流于形式。部分学校通过招聘兼职教师缓解压力，但非专职教师授课效果普遍未达教学要求。

3.3.2 场地设施供给不足

场地设施是开展体育教学的基础资源。体育教学课时和类型的增加，也增加了对场地设施的需求。尽管《中国教育统计年鉴》等数据显示，我国中小学运动场地面积和器械达标率超90%^[23]，但问卷调查与专家访谈发现，场地设施匮乏、种类单一仍是普遍问题。随着新《体育法》对体育教学与课外活动要求的提高，多数中小学体育设施已无法满足学生参与体育活动的需求。偏远地区问题尤为突出，专家访谈结果显示，当前许多学校既无田径场也无足球场，全校仅有1~2个篮球场，操场、篮球场、排球场功能重叠，上千名学生挤在狭小场地活动，基本运动需求都难以保障。访谈专家指出，这与《中小学体育器材和场地》国家标准（GB/T19851-2005）自2005年实施至今未修订密切相关。当前体育教育需求较2005年已发生剧变，现行标准已无法满足新时代学校体育对设施配备的更高要求。

4 对策研究：新《体育法》保障青少年和学校体育发展的解释与补遗

《体育法》作为我国体育法律规范体系中的唯一专门法律，是我国体育事业发展的基础性法律^[24]。但其规定较为笼统，且间接性权利规范较多。体育法律规范体系并非仅包含《体育法》，权利的确认与保障也并非只能通过《体育法》实现^[8]，未来可通过订立其他政策法规及开展法解释活动，进一步保障青少年和学校体育章中具体权利的实质性落地。

4.1 增设体育教育权利宣示性条款

体育立法的关键在于通过确认和保障体育权利，明确其在体育法中的核心地位，以体现公民在体育法中的自主性和自由性^[25]。从立法结构的逻辑与配置来看，体育权利立法应遵循“宣示性权利条文+义务、权利、职责和责任等配套保障条款”的配置^[10]。鉴于新《体育法》缺少体育教育权利的宣示性规范，可参考《全民健身条例》，在修订《学校体育工作条例》时增设权利宣示性条款。

我国《学校体育工作条例》自1990年颁布实施，仅在2017年进行过一次小幅度修订，其内容和规范已落后于新时代青少年和学校体育工作的发展。尤其在《体育法》修订后，其内容更显滞后。例如，《学校体育工作条例》未体现青少年体育相关内容，开齐开足体育课、确保体育教师同工同酬等重要规范也未涉及。《学校体育工作条例》是青少年和学校体育工作的直接依据与根本指导^[17]，《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》第5条也指出，要健全学校体育相关法律体系，修订《学校体育工作条例》。可见修订该条例具有现实需求性和迫切性。

权利宣示性条款的具体设计，可参考《全民健身条例》第4条，明确青少年和学生有依法接受全面体育教育的权利，并强调地方各级人民政府应当依法保障青少年和学生接受全面体育教育的权利^[17]。其一，在新《体育法》框架内，将权利主体确定为青少年和学生。其二，强调“全面体育教育”，涵盖除接受体育教育权外，参与体育锻炼、竞赛、接受公正评价以及受场地设施和配套设施保障等权利，避免权利内容范围的缩小。其三，从体育权利的受益权出发，强调地方各级人民政府的保障责任^[5]。体育权利的根本性保障源于国家义务和责任的积极履行，新《体育法》保障条件章明确了县级以上地方人民政府是体育事业经费等保障的责任主体，但未针对青少年和学校体育设置具体条款，这易导致地方人民政府更重视全民健身和竞技体育，而忽视对青少年和学校体育的保障与投入，因此，应在《学校体育工作条例》修订中明确地方各级人民政府为保障责任主体。

需要强调的是，权利宣示性条款仅是对既有权利的宣告。作为下位法的《学校体育工作条例》应增设体育教育权利宣示性条款，其内容和范畴由《宪法》《教育法》和新《体育法》确定，尤其是新《体育法》以义务性规范形式，间接确定了较多体育教育权利的内容。根据默克尔和凯尔森的法规范层级结构理论，法位阶是效力传递体系而非内容传递体系，下位法的具体内容不受上位法演绎框架的束缚，可通过具体化的意志行动不断创造^[26]。因此，在《学校体育工作条例》中明确权利具有合理性与合法性，如此，青少年和学校体育立法中配套的义务、权利、职责和责任等要素的配置便有了正当合理的依据，以权利为本位的体育立法核心也得到进一步强化。

4.2 完善权利治理架构

4.2.1 部门协作：促进体教部门融合治理

体教融合是立足新时代教育和体育现代化发展的重大战略举措。我国新《体育法》总则部分明确强调，优先发展青少年和学校体育，坚持体育和教育融合、文化学习和体育锻炼协调（第10条）。然而，根据新《体育法》和《学校体育工作条例》的相关规定，教育部门被明确为青少年和学校体育工作的牵头部门，但对体育行政部门的责任义务规范相对较少，这一现状导致体育行政部门的作用被弱化，甚至出现“体教融合”被“体育从属教育”理念替代的倾向。因此，推动青少年和学校体育发展、落实体教融合的关键，在于强化体育行政部门在体育教育体系中的作用，促使其从被动参与转变为主动参与。同时，需注重体育与教育行政部门的协调平衡，避免出现两种极端：一是过度服从体育行政部门，使学校体育沦为举国体制下的专业运动队；二是过度服从教育行政部门，丧失培养高水平运动员的可能性。结合新《体育法》青少年和学校体育章对体教部门职责的基本规范，应从体育人才培养和体育赛事活动举办两方面强化体育行政部门的作用。

首先，要注重体育和教育体系中体育人才资源的融合共享，强化体育行政部门在育人体系中的重要作用，打通优秀退役运动员进入校园的渠道。新《体育法》第31条规定：“学校可以设立体育教练员岗位。学校优先聘用符合相关条件的优秀退役运动员从事学校体育教学、训练活动。”在这一规范的引领下，我国各地区积极探索体教部门体育人才资源双向互通的破解路径。四川省体教融合改革试验区设立体育教师共享中心，构建起“政府主导推动、教师统管统用、资源配置共享”的发展模式，不仅有效缓解了体育教师资源短缺的问题，更解决了教职类体育教师专业专项能力不足的难题。山东省在全省大中小学创新设置教练员专业技术岗位，突破体育专业人才考取教师职业资格证的机制壁垒，有效缓解了教师编制短缺问题。其次，需着力构建体育赛事活动一体化运营体系。长期以来，教育系统的全国学生运动会与体育系统的全国青少年阳光体育大会等赛事，存在体系分割、资源分散问题^[27]，造成平台重复建设，运动员注册与成绩互认不畅，制约了青少年体育发展。2023年首届全国学生（青年）运动会（以下简称“学青会”）的举办，为此提供了重要的制度创新实践范例。学青会整合原全国学生运动会和全国青年运动会，分设公开组（侧重奥运后备人才培养）与校园组（侧重普及性项目），由体育部门主导竞技标准设定，教育部门负责校园组选拔及学业保障，实现了两大系统在统一平台上的协同运作。体育赛事作为推进体教融合的重要抓手，应汲取学青会的有益经验，通过优化资源配置与运营模式，系统化解赛事体系分割难题，并进一步打通运动员注册互认、学分转换等环节，将一体化体系由赛事平台拓展至人才培养全通道。

4.2.2 政社协同：强化社会力量协同治理

在我国体育立法中，关于体育组织等社会力量协同治理青少年和学校体育的渠道与方式的内容较少，而世界其他国家高度重视通过整体协同治理来保障青少年和学生的体育权益。英国政府与英格兰体育理事会、体育教育协会、国家体育管理机构（NGBs）及青少年体育信托基金会等社会力量建立了协商制度，在充分协商的基础上共同制定行动计划，分工负责校内外体育活动的开展^[28]。美国的体育教育大力倡导多元主体协同互动，涵盖学校教育、社区教育和家庭教育等多种形式，打造家校社协同治理平台，并成立专门的协同治理委员会。在日本体育立法中，《体育基本法》第7条构建了各方主体协同发展的治理框架，规定中央政府、行政机构、地方政府、学校、体育团体和其他关联主体之间应相互配合，共同实现体育发展目标^[29]。其中，日本青少年体育振兴协会、日本体育联盟等体育社会组织是青少年和学校体育的重要治理主体，与政府形成了内外协同的治理架构。政府通过奖励、税收等优惠政策，切实鼓励体育组织参与青少年和学校体育治理工作；体育组织则承接政府购买的相关服务项目，如体育指导员培训、青少年体育赛事举办、青少年俱乐部组织及体育节、运动会承办等活动^[30]。学校和体育组织之间形成资源共享的互动模式，通过加盟和联盟机制整合学校和社会资源，共同参与青少年和学校体育治理。

我国自2015年着手协会脱钩改革以来，体育组织基本实现了管办分离，独立性和自治能力都大大提高，为其参与青少年和学校体育治理提供了切实可行的组织基础^[31]。在此背景下，应从顶层设计入手，弥补多主体协同的失灵，激发体育组织在青少年和学校体育治理中的活力，畅通体育组织参与渠道，丰富体育组织参与方式，构建政社协同的多元治理格局。首先，可以参考日本《体育基本法》立法模式，在《学校体育工作条例》修订过程中，增加关于多元主体协同发展的基础治理框架的规范，规定国家和地方各级人民政府、学校、家庭和社会组织等协同配合，共同实现体育教育发展目标。其次，体育行政部门需强化对体育组织参与青少年体育治理的引导与监管职能，具体可从三方面推进。一是，建立社会体育组织进校园的准入标准与评估机制，确保其服务资质与质量；二是，通过市场化运作模式，引导社会力量在校内外开展体育职业技能认证、运动技能培训及体育文化推广等专业化服务；三是，构建多元供给体系，以差异化服务适配青少年群体的体育需求，促进体育教育资源的社会化整合^[32]。最后，需构建政府购买体育服务的常态化机制，明确社会体育组织参与青少年和学校体育服务的准入标准与实施细则，同步健全服务定价、质量评估及监督体系，优化其融入校园体育治理结构的制度路径。

此外，需构建完善社会体育组织的遴选机制，由体教行政部门与学校协同实施双重审核，体教部门负责建立社会体育组织参与青少年及学校体育发展的白名单，学校在此基础上进行二次筛选，最终确定符合学校体育需求的社会体育组织服务名单。还需建立完善监督评估与奖惩机制，由学校联合家长对社会体育组织的服务质量进行评估，评估结果直接影响下一轮白名单的调整。对服务成效突出的组织，政府可通过税收减免、财政奖励等政策工具给予激励^[18]。

4.3 加强权利资源供给

4.3.1 保障体育教师资源

新《体育法》第31条规定：“学校应当按照国家有关规定，配足合格的体育教师，保障体育教师享受与其他学科教师同等待遇。学校可以设立体育教练员岗位。学校优先聘用符合相关条件的优秀退役运动员从事学校体育教学、训练活动。”该规定为配齐配强体育教师提供了法律支持。建设高质量体育教师队伍，不仅需要扩充体育教师数量，还需提升队伍质量。我国体育教师长期处于边缘地位，职业社会认同度不高，及角色泛化削弱了该职业的专业性。对此，新《体育法》着力提高社会对体育教师的认可度，不仅设置体育宣传周（第18条），还将体育与学业水平考试、综合素质评价等挂钩，提升利益相关者及全社会对体育的重视程度。

此外，新《体育法》通过多项制度设计提升体育教师的职业认同感与社会地位。一方面，以强制性规范保障师资供给，要求学校严格落实体育课程设置标准，足额配备合格体育教师，并确保其薪酬待遇与其他学科教师同等，增强岗位吸引力；另一方面，优化教师队伍结构，增设体育教练员岗位并优先录用优秀退役运动员，既提升教学团队专业性，又拓宽职业发展路径，强化体育教师职业荣誉感。调查显示，提高薪资待遇是吸引人才加入体育教育行业、留住专业体育教师的最直接方式。新《体育法》施行后，体育教师待遇偏低、差距较大的问题受到各方关注，应切实保障体育师资供给，增加体育教师经济收入，确保体育教师与其他学科教师同工同酬。对于偏远地区和农村地区的体育教师，需进一步提高津贴补助，缩小与城镇教师的差距，补偿其失衡心理^[33]。

4.3.2 保障场所设施资源

新《体育法》第32条规定：“学校应当按照国家有关标准配置体育场地、设施和器材，并定期进行检查、维护，适时予以更新。学校体育场地必须保障体育活动需要，不得随意占用或者挪作他用。”该条款从三方面保障体育场所设施的法律供给。第一，保障场所设施的配置，以“应当”的强制性表述，要求学校按照国家有关标准配置；第二，保障场所设施的优质，要求学校对其体育场地、设施和器材定期检查、维护和更新；第三，保障场所设施的使用，要求不得随意占用体育场所或挪作他用。法的生命在于实施，该规范虽为体育场所设施提供了基础保障，但内容较为笼统，具体适用时需对法条作进一步解释。

法条第1款规定，按照“国家有关标准”配置体育场地、设施和器材。如何正确理解“国家有关标准”成为适用前提。有学者认为，该表述易导致适用标准不统一，建议细化为按照教育部规定的标准^[34]。但原《体育法》已规定按照国家教育行政部门标准配置体育场地、设施和器材。新《体育法》强调以学生为本、体教融合，“国家有关标准”核心意图在于突破原法条单一依赖教育行政部门的局限，其外延自然大于旧法所指的“国家教育行政部门标准”。这一更为宽泛的概念，旨在容纳与学校体育相关、由不同国家部门制定或参与制定的各类标准，但“国家有关标准”存在法律主体模糊问题，易引发实践操作混乱与解释分歧，法解释过程中需对其进行必要明确与限缩。基于青少年和学校体育工作以教育行政部门为主导的管理体制，以及学校体育场地设施作为教育组成部分的属性，学校体育场地设施配置标准应由教育部牵头制定。同时，为保障标准的科学性与专业性，应明确国家体育总局制定或深度参与制定的标准是核心内涵，同时不排除其他相关部门（如涉及安全、健康的部门）制定的国家标准在特定领域的适用性。经此解释，既能落实体教融合精神，又可确保标准兼具教学适用性与运动专业性^[34]。

法条第2款规定，学校体育场地必须保障体育活动需要，不得随意占用或者挪作他用。该规定在实践中可能对学校综合发展产生一定限制。体育场所如体育馆、田径场等占地面积较大，在场所资源有限的学校中，往往需承担文艺汇演、动员大会、颁奖大会等大型活动功能。若严格按法条字面含义限制体育场所用途，实则与学校实际发展需求脱节。场所设施条款的基本价值应以学生为本位，满足学生参与体育活动的基本需求。基于此，可将该条款解释为学校体育场地必须优先满足学生参与体育活动的基本需求，在未满足的情况下不得随意占用或者挪作他用。此外，第32条第1款和第2款分别采用“应当”和“必须”的强制性表述，学校若违反相关规范，需依据新《体育法》法律责任章第111条承担相应法律责任。

除新《体育法》第32条外，第28条也在一定程度上缓解了学校体育场所设施资源压力。该条第3款规定“鼓励公共体育场地设施免费向学校开放使用，为学校举办体育运动会提供服务保障。”与公共体育场所合作是解决学校体育场地设施匮乏问题的有效途径，这在国外已较为普遍，如美国超过25%的学校使用校外体育场所开展体育活动^[35]。结合保障条件章第86条“鼓励和支持机关、学校、企业事业单位的体育场地设施向公众开放”的规定，可在法条倡导下，在《学校体育工作条例》修订过程中借鉴域外经验，探索打通学校与社会公共体育场地设施双向开放通道的具体措施，以同步缓解双方场地设施不足的难题。

5 结束语

新《体育法》顺应了国内外体育发展趋势，不仅将青少年和学校体育提升至优先发展的战略地位，还通过修订青少年和学校体育章，确立了以权利为本位、主要采用义务规范形式、多元主体协同治理的发展格局，充分发挥了体育基本法的引领作用^[36]。尽管在权利宣示性条款设置和部门协同机制等方面仍需通过后续法规解释和《学校体育工作条例》修订加以完善，但该法通过强化体育教育资源配置、优化师资队伍建设和健全场地设施保障等制度设计，为促进青少年全面发展提供了坚实的法治基础，未来应进一步构建政府、学校与社会组织协同发力的长效机制，持续提升青少年体育治理的现代化水平。

参考文献